تحلیل حقوقی مصوبه تمدید اجاره‌نامه

از جمله اینکه آیا می‌توان این عامل را بسان یک واقعه غیرقابل مهار و پیش‌بینی (Force majeure)  در نظر گرفت و در نتیجه در روابط حقوقی و مناسبات مختلف بین اشخاص با استناد به آن نقض پیمان را توجیه ساخت؟ یا عواقب ناشی از آن را به‌نفع متعهد تعدیل کرد؟ مطلب دوم نقش دولت‌ها در تدوین استراتژی مناسب به‌منظور مقابله با این رخداد نامیمون و چگونگی مهار و کنترل آن است. در این راستا آیا می‌توان به دولت به‌رغم صلاحیت ذاتی اجازه تصویب قانون تفویض کرد؟ در باب موضوع نخست جامعه حقوقی و مراکز تصمیم گیر موجد قواعد حقوقی باید از محل دکترین و رویه قضایی رفع ابهام نماید یا پاسخ مستدل ارائه کند. اما در باب موضوع دوم که هدف نگارنده انعطاف به آن هست آن‌طور که انتظار می‌رفت در هر کشوری نهادی با تمرکز مراجع مرتبط ماموریت یافت تا با اتخاذ بهترین روش‌ها جامعه متبوع را از تحمل نتایج نامطلوب این ویروس صیانت ببخشد. در کشور ما نیز ستاد ملی مقابله با کرونا تحت نظر رئیس محترم جمهور این ماموریت را عهده‌دار شد. این ستاد علاوه بر اتخاذ تدابیر بهداشتی و آموزشی، تعرفه بسته‌های حمایتی، ترویج فرهنگ مواجهه و مقابله با این ویروس، بعضا مبادرت به وضع مقرراتی کرد که طبعا از حیث عنوان حقوقی در ردیف مقررات فروتقنینی قابل تعریف است و در سبد تصویب‌نامه، آیین‌نامه‌ها و... استقرار می‌یابد.

دو مصوبه این ستاد راجع به روابط موجر و مستاجر مناقشه و مباحثه عمیقی را به‌وجود آورد. در مصوبه نخست این ستاد موجران ملزم شدند قراردادهای اجاره را که سررسید آن از اسفند 98 تا اردیبهشت 99 بوده به مدت دو ماه بدون تغییر در نرخ اجاره بها تمدید کنند. این تمدید البته به شکل خودکار بر قراردادهای اجاره اعمال شد. نگرانی ستاد مقابله با کرونا از افزایش نرخ اجاره بها موجب شد تا در مصوبه بیست‌و‌ششم مورخ 8/ 4/ 99 که به شماره 40389/ 100/ 02 در تاریخ 16/ 4/ 1399 به‌منظور اجرا به مراجع قضایی ابلاغ‌شده، مقرر دارد: «‌با عنایت به شرایط اقتصادی تحمیل بر کشور ناشی از شیوع ویروس کرونا و همچنین تحریم‌های ظالمانه و با لحاظ ضرورت حمایت از اقشار آسیب پذیر، کلیه قراردادهای اجاره مربوط به املاک مسکونی استیجاری که تا تاریخ 8/ 4/ 99 هنوز تمدید نشده است؛ در صورت عدم توافق بین طرفین و تمایل مستاجر تا سه ماه پس از اعلام رسمی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نسبت به پایان شیوع کرونا و اتمام شرایط اضطراری تمدید می‌شود. حداکثر افزایش اجاره‌بها یا مبلغ رهن برای شهر تهران تا 25 درصد، کلان شهرهای دیگر (مشهد، تبریز، اصفهان، شیراز، کرج، اهواز، قم و کرمانشاه) تا 20درصد و سایر شهرهای کشور تا 15 درصد خواهد بود.»

مصوبه مذکور حاوی مقررات دیگری نیز هست که قانون روابط موجر و مستاجر مصوب 1376 و دیگر عمومات قانونی مرتبط را تحت‌الشعاع قرار داده و کلا یا بعضا در تضاد با آن قرار دارد. هرچند هدف ستاد از وضع این مصوبه حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و جلوگیری از وخامت اوضاع و استیصال خانواده‌های کم درآمد بوده اما به‌طور قطع این هدف در تقابل آشکار با مبانی و اصول حقوقی قرار دارد و در عمل چالش‌ها و پیامدهای نامطلوبی را فراروی مردم، دستگاه تقنینی و به‌ویژه مراجع قضایی قرار خواهد داد.

اولین و مهم‌ترین پرسش در این خصوص، فقدان صلاحیت ستاد ملی مقابله با کرونا در امر قانون‌گذاری، نسخ یا بی‌اعتباری مصوبات مجلس و مقررات موضوعه و از آن مهم‌تر قانون اساسی است. ستاد مزبور در این اقدام تقنینی دستاورد دو مرجع صالح و بالاتر مجلس خبرگان قانون اساسی و مجلس شورای اسلامی را هدف قرار داده است. به حکم اصل 71 قانون اساسی قانون‌گذاری در عموم مسائل در حدود قانون در صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی قرار دارد. این شأن قائم به این قوه بوده و قابل تفویض به دیگری نیست. به صراحت اصل 85 قانون اساسی: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل 72 به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند...» حتی آنجا که قانون‌گذار اختیار وضع آیین‌نامه، بخشنامه و تصویب‌نامه (مقررات فروتقنینی) را به دولت و اجزای آن تفویض کرده تاکید دارد این مقررات به هدف اجرای قوانین یا تنظیم و تنسیق امور در سازمان‌های اداری انشا شده و نباید با متن و روح قوانین مخالفتی داشته باشد (اصل 138 قانون اساسی). بنابراین حتی در وضع مقررات فروتقنینی هم هیات وزیران یا وزارتخانه مربوط باید سازگاری مصوبه با مقررات موضوعه مملکت را در نظر داشته باشد. در حالی که مصوبه مورد بحث با فرض تفویض اختیار مرجع صالح اولا نه در قالب مقرره پایین دست، بلکه در هیات و هیبت قانون جلوه‌گری می‌کند.

ثانیا به صراحت با مقررات حاکم بر روابط موجر و مستاجر به‌ویژه قانون مصوب 1376 در تعارض قرار دارد. در این باب توجیه مطرح، اجازه و اختیار وضع مقررات ضروری و فوری از سوی ستاد مذکور به واسطه شرایط بحرانی ناشی از شیوع ویروس کرونا است و در این راستا حاکمیت به این نتیجه رسیده که بر مبنای قاعده «اذن در شیء اذن در لوازم آن است» و لحاظ ماموریت سخت و سنگین ستاد برای حفظ آرامش و تامین سلامت روحی و روانی جامعه، مقتضی است به تشخیص آن ستاد که مشتمل بر شخصیت‌های مهم اجرایی، تقنینی و قضایی است وضع پاره‌ای از مقررات به شکل موقت در زمره اختیارات این ستاد قرار گیرد. چالش و پرسش دوم تغایر مصوبه با اصل حاکمیت اراده و اصل لزوم توافقات خصوصی (bligatory principal of private agreements) است.

رابطه موجر و مستاجر مبتنی بر قرارداد اجاره‌ای است که پیش از وضع مصوبه بنا بر توافق دو طرف و در روندی صحیح انعقاد یافته است. ستاد مزبور به چه حقی و با چه مبنایی در این توافق مداخله می‌کند؟! قدر مسلم قراردادهای منعقده بین اشخاص فقط در صورت مغایرت با قانون فاقد اعتبار است (ماده 10 قانون مدنی). در متن مقررات موضوعه فقط به دومناسبت می‌توان برخلاف اصل لزوم توافقات خصوصی، قرارداد بین دو یا چند شخص را بی اعتبار دانسته و مآلا محروم از حمایت‌های قانونی و مزایای دادرسی کرد. این دو مناسبت؛ تغایر توافق با اخلاق حسنه (Public  morality) و نظم عمومی (Public order) است (ماده 975 قانون مدنی و ماده 6 قانون آیین دادرسی مدنی).

چنانچه قرارداد با دو اصل مزبور مخالفتی نداشته باشد نهاد دادرسی رسیدگی‌کننده مکلف به توجه ماهوی به منازعه مبتنی بر آن است. موضع دولت یا ستاد مقابله با کرونا به اینکه غرض از این مصوبه حسن نیت و دفاع از جامعه آسیب‌پذیر بوده است،قابلیت استماع ندارد زیرا؛ تشخیص حسن‌نیت و توجیه انصراف از تعهد حقوقی (Legal obligation) با قاضی محکمه یا نهاد دادرسی صالح و پس از استماع مدافعات طرفین و رعایت اصل تناظر (Principal of correspondence ) است.

چالش مهم دیگر بر این مصوبه تولید نزاع و افزایش نرخ دعاوی در مراجع قضایی است. در وضع فعلی به جهت انباشت پرونده‌ها در مراجع قضایی و شبه قضایی دادخواهی مردم به سختی رسیدگی می‌شود. قضات محاکم قضایی با سیل وحشتناک پرونده‌ها مواجه هستند و این روند بهبود دادرسی را به شدت تهدید می‌کند.

دولت خود به‌عنوان یکی از عوامل مهم موجد دعوا و پیدایی نزاع و از بزرگ‌ترین مراجع تغذیه مراجع قضایی از حیث ایجاد اشتغال به دادرسی باید با تدوین استراتژی مناسب دستگاه قضایی را مدد رساند تا با فراغ خاطر بتواند به ماموریت سنگین خود در دادگستری جامه عمل بپوشاند.به اصطلاح یار شاطر باشد نه‌ بار خاطر. خلاف مصلحت و نقض غرض است که به هدف حمایت از قشر آسیب‌پذیر با افزایش شمار دعاوی و درگیری بین اطراف قراردادها، مراجع قضایی درگیر تالی سوء ناشی از منازعه موجر و مستاجر شوند. منصفانه است که دولت در این شرایط ناگوار به طیف مستاجر توجه کند اما عادلانه نیست حقوق مکتسب یک طرف قرارداد مخدوش شود.

مطلوب است که فرهنگ مدارا، انعطاف و گذشت بین اطراف قرارداد با وضع مقررات شفاف و صحیح ترویج شود اما ناخوشایند است که مبانی و آموزه‌های دینی چون اصل اوفوا بالعقود و «المومن اذا وعد وفی» طی فرآیندی غیراستاندارد ملکوک شود.

درست است که دولت در شرایط بحرانی مامور به اتخاذ روش‌های هدفمند و تحمیل آن حتی با جبر و قهر برای جلوگیری از سوء استفاده برخی شهروندان و تعدی به ساحت انصاف هست، اما نادرست است که به قصد نیل به این مقصود، بحران دیگری آفریده یا شرایط تعدیل و کنترل یک مشکل را سخت‌تر کند. شکل صحیح و استاندارد؛ توجه به شرایط بغرنج فعلی و تقدیم طرح یا لایحه به مجلس شورای اسلامی و استفاده از ظرفیت تصویب فوری( دو یا سه فوریتی) و نیل به اهداف غائی مکتوم در این مصوبه است. مشابه روندی که مقنن در وضع مقررات ضروری بنا به شرایط فورس ماژور طی کرده است.

به باور نگارنده به‌عنوان یک کارشناس با سی سال تجربه قضایی، مصوبه مذکور علاوه بر آنکه از حیث سیکل و تشریفات صدور، محل پرسش است و در شکل و آیین با هنجارهای رسمی اختلاف دارد، در محتوا نیز در تقابل آشکار با مقررات موضوعه و فراتقنینی (قانون اساسی) قرار دارد.

همچنین در عمل و تجلی آثار و نتایج، مقصود پسندیده واضعان را محقق نخواهد ساخت. در حال حاضر بسیاری از قضات شوراهای حل‌اختلاف دچار تردید هستند که آیا مصوبه مذکور می‌تواند ناسخ قانون روابط موجر و مستاجر مصوب 1376 و دیگر عمومات قانونی باشد ؟ آیا در صورت اتخاذ تصمیم بر مبنای این مصوبه از اصل 166 قانون اساسی و ماده 3 قانون آیین دادرسی مدنی تخطی نکرده‌اند؟ زیرا احکام و تصمیمات قضایی باید به استناد قانون و در صورت فقدان قانون، منابع معتبر اسلامی یا فتاوی معتبر و اصول حقوقی صادر شود و مصوبه ستاد مقابله با کرونا متخذ از هیچ یک از این منابع نیست.

از سوی دیگر اختلاف حقوقی ممکن است مبدل به یک منازعه کیفری شود و اطراف قرارداد در مجادله سر پیمان به درگیری و اختلافات عمیق‌تر گرایش یابند. به عبارتی دادگستری عمومی بعد از قرن‌ها به دادگستری خصوصی تغییر جهت دهد. همین‌طور بسا صاحبان املاک و مستغلات که به منظور جلوگیری از چنین رخدادی از تعرفه ملک برای اجاره خودداری ورزند و نیز بسا اشخاص مستاجری که به‌رغم توان و امکان از چنین مصوبه‌ای استفاده ناروا کنند.

بنابر مراتب و با گذشت از ایراد نخست در باب مبنای وضع مصوبه ازسوی ستاد محترم مقابله با کرونا و توجیه این اختیار با لحاظ شرایط بحرانی حاکم بر کشور و نیاز به مداخله حاکمیت به فوریت برای حفظ آرامش روانی و اقتصادی اما در جهت تلطیف موضوع با اصول و معیارهای حقوقی و در راستای نیل شایسته‌تر به همان هدف مطلوبی که مصوبه مورد بحث در پی آن است، پیشنهاد می‌شود این مصوبه برای حصول مبنای موجه به مرجع صالح تقنینی تقدیم شود تا در صورت صلاحدید نمایندگان ملت و تصویب طی سیکل قانونی امکان نسخ مقررات مشابه و سابق را داشته باشد. شبیه جریانی که قانونگذار در وضع بحران ناشی از جنگ تحمیلی به موجب ماده 9 قانون روابط موجر و مستاجر مصوب 1362 با شناسایی نهاد عسر و حرج مستاجر معمول داشته است.