تامین تهران با تغییرکاربری؟

لایحه بودجه 1402 شهرداری تهران با تاخیر بیش از یک‌ماهه، سرانجام در جلسه علنی روز گذشته تقدیم هیات رئیسه شورای شهر تهران شد. جزئیات این لایحه که سقف بودجه در آن 78‌هزار و 475 میلیارد تومان است، حکایت از حساب ویژه مدیریت شهری روی درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز در تهران و همین‌طور تغییر کاربری دارد. وزن تغییر کاربری در بودجه شهرداری تهران از 15 به 22‌درصد افزایش یافته است و به این ترتیب قرار است درآمد 7‌‌‌هزار میلیارد تومانی شهرداری از تغییر کاربری در سال‌جاری به 17‌هزار میلیارد تومان در سال پیش رو افزایش پیدا کند.

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، علیرضا زاکانی شهردار تهران اگرچه مکلف بود لایحه بودجه 1402 را تا اول دی ماه در اختیار شورای شهر قرار دهد، اما به دلایلی که خود به برخی از آنها اشاره کرد از جمله اینکه بودجه سال آینده برش یکساله از اجرای برنامه تازه مصوب‌شده چهارم مدیریت شهری بوده و بر اساس این موضوع تنظیم شده است. مساله دیگر نیز گنجاندن دیدگاه‌‌‌های شهروندان درباره اولویت پروژه‌‌‌های محلی که در بستر سامانه موسوم به «من شهردارم» و در قالب نظرسنجی عمومی در ماه گذشته احصا شد، بوده که موجب شده لایحه بودجه امسال رکورددار ارسال دیرهنگام به شورای شهر دست‌‌‌کم از ابتدای دهه 90 باشد.

بودجه مصوب امسال شهرداری تهران 50‌هزار و 370 میلیارد تومان بود که گزارش رسمی جدیدی از میزان تحقق آن در دست نیست اما بر اساس اعداد و ارقامی که روز گذشته در صحن شورای شهر تهران مطرح شد، ظاهرا بیش از 90‌درصد از برش 10 ماهه آن محقق شده و چشم‌‌‌انداز مثبتی از تحقق کامل آن تا پایان سال‌جاری وجود دارد. از این رو شهرداری تهران در لایحه سال آینده، سقف بودجه را 56‌درصد افزایش داده که قدری بیشتر از تورم سالانه در حال حاضر است. بر اساس گزارش اخیر بانک مرکزی، تورم سالانه در یک سال منتهی به پایان دی ماه سال‌جاری 3/ 46‌درصد بوده است. همچنین نرخ تورم نقطه به نقطه در دی ماه قدری بیش از 51‌درصد اعلام شده و بر این اساس شهرداری تهران برآوردی از افزایش 56درصدی هزینه‌‌‌های اداره شهر در سال ‌‌‌آینده را مبنای تنظیم لایحه بودجه قرار داده است. از طرفی بودجه شهرداری تهران در حالی 56درصد رشد کرده که دولت بودجه کشور را حدود 40درصد نسبت به رقم امسال افزایش داده است. زاکانی روز گذشته از تحقق حدود 44‌هزار میلیارد تومانی بودجه امسال تاکنون خبر داد و گفت: از این رقم 38 همت (هر همت معادل یک‌هزار میلیارد تومان) تا پایان 9 ماهه تخصیص اعتبار صورت گرفته و ثبت شده است. شهردار تهران با یادآوری عملکرد مطلوب مدیریت شهری در زمینه تحقق بودجه مصوب امسال آن هم در شرایط رکود ساختمانی از خوش‌بینی نسبت به توانایی تحقق بودجه‌‌‌ای فراتر از ارقام پیشنهاد‌شده در لایحه رسمی طی سال آینده نیز سخن گفت. با این حال بررسی دقیق محتوای لایحه بودجه نشان می‌دهد منبع درآمدی اصلی که شهرداری روی آن حساب ویژه باز کرده، از جنس درآمدهای ناپایدار و حتی هزینه‌‌‌زا برای شهر و شهروندان است. یکی از ردیف‌‌‌های درآمدی اصلی در لایحه بودجه شهرداری تهران «تغییر کاربری» است. تغییر کاربری نوعی از درآمدهای حاصل از حوزه ماموریتی شهرسازی در شهرداری تهران محسوب می‌شود و به این معناست که زمین‌‌‌هایی با کاربری غیرمرغوب (به لحاظ ارزش زمین) به کاربری مرغوب و گران‌قیمت مثل مسکونی یا تجاری تغییر می‌کند و بابت صدور چنین مجوزی، درآمد قابل‌توجه عاید شهرداری می‌شود.

گذشته از اینکه در سال‌های گذشته مدیران شهری از به‌‌‌کار بردن اصطلاح «تغییر کاربری» با توجه به حساسیت‌‌‌زا بودن آن برای افکار عمومی و کارشناسان پرهیز می‌‌‌کردند و از عباراتی مثل «حق توسعه» و نظایر آن استفاده می‌‌‌کردند، اما امسال ردیف تغییر کاربری کاملا شفاف و با همین عنوان در لایحه گنجانده شده است، مساله اصلی رشد قابل‌توجه درآمد پیش‌بینی‌شده از این محل در سال آینده و همین‌طور افزایش سهم آن در کل بودجه 1402 است. امسال سهم تغییر کاربری از بودجه شهرداری تهران 7‌‌‌هزار و 639 میلیارد تومان بود که معادل 15‌درصد از کل بودجه 50‌هزار و 370 میلیاردی مصوب است. اما این رقم در لایحه 1402 با رشد 127 درصدی همراه بوده و به 17‌هزار و 387 میلیارد تومان رسیده است. به این ترتیب سهم تغییر کاربری از کل بودجه پیشنهادی سال آینده در لایحه به 22‌درصد افزایش پیدا کرده است. به عبارت دیگر اگر ردیف مربوطه بدون تغییر به تصویب برسد، نزدیک یک‌‌‌چهارم از کل درآمدهای سال آینده شهرداری تهران از محل تغییر کاربری حاصل خواهد شد.

از قضا مهدی عباسی، رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران نیز در جلسه دیروز شورای شهر از زاکانی بابت صدور 5/ 1 میلیون مترمربع مجوز ساخت‌وساز در کمیسیون ماده 5 انتقاد کرد. بخشی از مصوبات کمیسیون ماده 5 به تغییر کاربری اختصاص دارد که این موضوع مورد انتقاد برخی اعضای شورای شهر تهران است. با این حال به نظر می‌رسد شهرداری برای سال آینده نیز بنا دارد با تغییر کاربری اراضی معرفی شده از ناحیه قرارگاه مسکن که به حمایت از رونق مسکن‌‌‌سازی (با تمرکز بر شهرک‌‌‌سازی) توسط مدیریت شهری مشغول است، درآمد هنگفتی حاصل کند. در واقع بخشی از زمین‌‌‌های بزرگ (حداقل یک‌‌‌هکتاری) که برای مسکن‌‌‌سازی به قرارگاه مسکن شهرداری تهران معرفی شده در سال آینده تغییر کاربری خواهد یافت و از این محل درآمدی بیش از 17‌هزار میلیارد تومان نصیب شهرداری خواهد شد.

نکته قابل تامل این است که در دوره‌‌‌های گذشته مدیریت شهری نیز مصوبات کمیسیون ماده 5 مساحتی به مراتب بیشتر از 5/ 1 میلیون مترمربع را پوشش داده است، اما مساله این است که در گذشته تمرکز این کمیسیون بر تغییر کاربری پهنه‌‌‌هایی از شهر به نفع مصلحت عمومی بود و این در حالی است که امسال عمده پرونده‌‌‌های مطرح شده در کمیسیون مذکور، زمین‌‌‌هایی را شامل می‌‌‌شده که به صورت موردی به این کمیسیون معرفی شده‌‌‌اند. ارقام لایحه بودجه 1402 به زمین‌‌‌دارها این سیگنال را می‌دهد که هر کس زمین خام دارد، به راحتی می‌تواند در سال آینده تغییر کاربری دهد.

ستون متزلزل بودجه 1402 تهران

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، به طور کلی بخش قابل‌توجهی از دخل و خرج تهران در سال آینده طبق مدلی که در لایحه بودجه 1402 پیش‌بینی شده قرار است از محل درآمد ناشی از ساخت‌وساز از قبیل صدور پروانه و دیگر درآمدهای مرتبط (از جمله تغییر کاربری) حاصل شود. این رقم در بودجه امسال نزدیک 20‌هزار میلیارد تومان بوده که برای سال آینده رقم آن به 37‌هزار و 280 میلیارد تومان افزایش یافته است. به عبارت دیگر رشد درآمدهای ساختمانی شهرداری تهران در سال آینده 85‌درصد نسبت به سال‌جاری پیش‌بینی شده است؛ موضوعی که تحقق آن با علامت سوال همراه است.

فرضیه شهرداری تهران این است که ساخت‌وساز در پایتخت طی سال آینده رونق بیشتری از سال‌جاری خواهد داشت. اما برای اثبات این فرضیه استدلال کافی ارائه نشده است. زاکانی در صحن شورای شهر در این رابطه توضیح داد: ما نسبت به برآورد امسال و پیش‌بینی ساخت‌وساز سال آینده، اعتبار این بخش را در نظر گرفته‌ایم. وقتی دولت درصدد برآمده تا به حل مساله مسکن به طور جدی ورود کند، قاعدتا درآمدهای حاصل از حوزه فعالیت‌‌‌های ساختمانی نیز رو به افزایش خواهد بود.

اما این فرضیه نمی‌تواند چندان به صحت نزدیک باشد، کمااینکه افزایش درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز در سال‌جاری نسبت به سال گذشته بیش از اینکه به جریان طبیعی فعالیت‌‌‌هایی از جنس سرمایه‌گذاری ساختمانی مرتبط باشد، ناشی از تخفیف تا 40 درصدی در زمان محدود برای مؤدیانی است که فیش‌‌‌های عوارض صدور پروانه را یکجا تسویه حساب کردند. بررسی «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد در برخی مناطق شهر تهران نظیر مناطق یک، 4 و 10 به دنبال پیش‌بینی تخفیف در عوارض ساختمانی، کل درآمدهایی که تا پایان امسال در این حوزه پیش‌بینی شده بود، محقق شده است. در واقع تخفیف عوارض در نیمه دوم امسال نجات‌‌‌بخش مدیریت شهری در حوزه تحقق بودجه بود و به گفته اعضای شورای شهر، بنا بر تکرار چنین تخفیفی در سال آینده نیست. از طرفی وضعیت تورم زمین و مصالح ساختمانی و همین‌طور ناتوانی سازنده‌‌‌ها از فروش واحدهای تکمیل‌شده با توجه به فقدان استطاعت خرید متقاضیان مسکن در پایتخت، واقعیت‌‌‌هایی است که تا وقتی در بازار مسکن مصداق دارد، امید به بازگشت رونق به سرمایه‌گذاری ساختمانی را از بین می‌‌‌برد.

در مجموع ستون اصلی درآمدی تهران در بودجه 1402 را درآمدهای ساختمانی تشکیل می‌دهد که با توجه به آنچه ذکر شد، یک ستون ناپایدار و متزلزل است. صرف‌‌‌نظر از اینکه اصل درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز یک منبع درآمد ناپایدار به شمار می‌‌‌آید، در شرایط فعلی هیچ گزاره‌‌‌ای به نفع اثبات احتمال رونق فعالیت ساختمانی در سال آینده وجود ندارد؛ کمااینکه در 6ماه نخست امسال نیز آمار تیراژ ساخت در تهران نسبت به مدت مشابه سال قبل از آن 10‌درصد افت داشته است. در چنین شرایطی سازنده‌‌‌ها تمایلی به آشتی با بازار ساخت‌وساز نشان نمی‌‌‌دهند و نتیجه این وضعیت کاهش آمار صدور پروانه ساختمانی به لحاظ مساحت به یک‌هفتم اوایل دهه 90 است. اما پس از آن سهم درآمدهای غیرنقد به شکل فروش املاک نیز در بودجه سال آینده قابل‌توجه است. بر اساس محتوای این لایحه، شهرداری تهران بنا دارد در سال آینده 9‌هزار و 400 میلیارد تومان از طریق فروش املاک درآمد کسب کند. هرچند در ظاهر این منبع درآمدی در مقایسه با درآمدهای ناپایدار ساختمانی سالم‌‌‌تر به نظر می‌‌‌رسد، اما واقعیت این است که واگذاری املاک به نوعی واگذاری سرمایه‌‌‌های بلندمدتی است که باید سال‌ها در اختیار مدیریت شهری باقی بماند.

مدل ایده‌‌‌آل این است که شهرداری به جای فروش املاک، برای مولدسازی آنها از طرق مختلف مثل تعریف کاربری‌‌‌های درآمدزا، اجاره‌‌‌داری و نظایر آن چاره‌‌‌جویی کند. اما در تهران سال‌هاست به جای این گزینه، فروش ملک به عنوان سهل‌‌‌الوصول‌‌‌ترین راه کسب درآمد در پیش گرفته شده و مدیریت شهری همچنان روی همین ریل تامین درآمد برای شهر به پیش می‌رود.

لایحه بودجه 1402 نشان می‌دهد شهرداری تهران همچنان روی سالم‌‌‌ترین و پایدارترین منبع مالی خود حساب حداقلی کرده است. در بودجه سال آینده رقم سهم شهرداری از مالیات ارزش افزوده 15‌هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که این میزان نسبت به رقم بودجه مصوب امسال نه تنها افزایش نداشته، بلکه 3‌درصد کاهش داشته است. به نظر می‌رسد تجربه خوبی از وصول این سهم از درآمدهای دولتی در سال‌جاری وجود نداشته و به همین خاطر شهرداری مقدار آن را برای سال آینده کاهش داده است. البته ممکن است مساله رکود اقتصادی و تاثیر آن بر کاهش درآمدهای دولت از محل مالیات ارزش افزوده نیز در این تقلیل مقدار ردیف پیش‌بینی‌شده تاثیرگذار بوده باشد. اما حتی درآمدی که شهرداری از محل عوارض نوسازی (شارژ شهری) که به صورت سالانه به همه املاک تعلق می‌گیرد پیش‌بینی کرده است نیز رشد قابل‌توجهی ندارد. این عوارض از 1591 میلیارد به 1840 میلیارد تومان در سال آینده افزایش یافت که رشد 15 درصدی را نشان می‌دهد.

سهم حداقلی مترو از بودجه

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، در بخش هزینه‌‌‌ای بودجه، مصارف پیش‌بینی شده برای ماموریت‌‌‌های حمل‌ونقل و ترافیک در سال آینده نزدیک 26‌هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که در مقایسه با مقدار 18‌هزار میلیارد تومان متناظر آن در بودجه مصوب امسال، رشد قابل قبول نزدیک 40 درصدی داشته است. اما مساله این است که بودجه بزرگراه‌‌‌سازی نیز در دل این ردیف و به اسم حمل‌ونقل و ترافیک تعریف شده است. از این بودجه نزدیک 26‌هزار میلیارد تومانی سهم شرکت مترو فقط 6‌‌‌هزار و 200 میلیارد تومان و سهم اتوبوسرانی یک‌هزار و 970 میلیارد تومان پیش‌بینی شده که در مقایسه با ضرورت توسعه سرمایه‌گذاری در این حوزه‌‌‌ها، ناچیز است.