آتیه بودجه اشتغال‌زایی در ایران
فاطمه عزیزخانی/ کارشناس بازار کار
در تبصره «2» لایحه بودجه 1403 منابعی برای حمایت از تولید و اشتغال پایدار، حمایت از مشاغل خرد و خانگی و بازسازی و نوسازی ظرفیت‌های تولیدی در نظر گرفته شده است. محتوای تبصره «2» لایحه بودجه 1403 نسبت به احکام اشتغال‌زایی قوانین بودجه سنوات قبل، از چند محور تغییر در رویکرد، متولی، منابع مالی و ساختار اجرایی و نظارتی قابل بررسی است.
در این لایحه برخلاف سه‌سال قبل که وزارت امور اقتصادی و دارایی متولی بود، شورای عالی اشتغال به‌عنوان متولی اصلی برنامه‌های اشتغال‌زایی معرفی شده است که این بعد از سال 1396 اولین اقدام در توجه و به رسمیت شناختن شورای عالی اشتغال به‌عنوان متولی ایجاد اشتغال در کشور است و در جای خود اقدامی موثر و پسندیده است؛ زیرا در ماده «3» قانون تشکیل شورای عالی اشتغال هم یکی از وظایف این شورا، ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌ها و سازمان‌های مختلف در زمینه عرضه و تقاضای بازار کار و نظارت بر عملکرد این دستگاه‌ها در زمینه اشتغال است. بنابراین جا دارد قوه مقننه نیز همپای دولت، شورای عالی اشتغال را به رسمیت بشناسد و مانند سال‌های قبل با تحمیل چرخش‌های سیاستی و تغییر متولی نابهنگام و بی‌ربط، به عدم‌انسجام و واگرایی در احکام اشتغال‌زایی دامن نزند.
تفکیک منابع اشتغال‌زایی استانی و ملی در لایحه و تجمیع منابع در حساب پیشرفت و عدالت، شفافیت مصارف و هزینه‌کرد منابع را افزایش می‌دهد. تلفیق رویکرد حمایتی و توسعه‌ای اشتغال و عدم‌تمیز بین این دو در برنامه‌های ملی و استانی و تخصیص منابع مانند سال‌های قبل در لایحه بودجه 1403 نیز دیده می‌شود. این رویه در تعریف برنامه‌های مصوب دستگاه‌های اجرایی، اشکال ایجاد کرده و انسجام در برنامه‌های ارائه‌شده را کاهش می‌دهد. همچنین مکانیزم نظارتی مشخصی برای بررسی میزان تحقق احکام اشتغال‌زایی در لایحه پیش‌بینی نشده و به آیین‌نامه اجرایی موکول شده است که این یکی دیگر از اشکالات این تبصره است. نحوه هماهنگی و تعامل بین شورای عالی اشتغال به‌عنوان متولی، وزارت اقتصاد به عنوان ذی‌حساب و سازمان برنامه و بودجه در مفاد تبصره مشخص نشده است و وابستگی تامین منابع این تبصره به بودجه عمومی کشور و عدم‌پایداری منابع پیش‌بینی‌شده یکی دیگر از موضوعات مهم است.
در کنار اشکالات وارد بر مفاد تبصره، رویه کلی احکام اشتغال‌زایی در لایحه بودجه 1403، دارای چند نقطه‌ضعف جدی است:
1. در احکام این تبصره مانند سایر سیاست‌های اشتغال‌زایی، اهتماهی در خصوص ایجاد وحدت‌رویه و رفع چالش‌های مهم سیاست‌های رونق تولید و اشتغال دیده نمی‌شود و این‌گونه به نظر می‌رسد که نظام تصمیم‌گیری کشور همچنان الگوی فکری منسجم و واحدی برای اشتغال‌زایی و رونق تولید ندارد و به دلیل همین موضوع، یکپارچگی و استمرار در محتوا و مفاد احکام اشتغال‌زایی در قوانین بودجه سنواتی دیده نمی‌شود.
• در این احکام، شرایط اقتصاد کلان کشور به‌عنوان شرط لازم و پیش‌فرض نادیده گرفته شده است و بدیهی است که شرایط رکود تورمی حاضر و پیش‌بینی استمرار آن، تحقق احکام اشتغال‌زایی در لایحه بودجه امسال را با چالش مواجه می‌کند و علاوه بر آن باعث می‌شود عملکرد این تبصره با اهداف تعیین‌شده در برنامه هفتم توسعه (رشد 8درصدی اقتصاد و ایجاد یک‌میلیون اشتغال در سال) شکاف جدی داشته باشد.
• نکته بعدی فقدان‌همگرایی بین سیاست‌های تامین مالی بودجه با سیاست‌های رونق تولید و اشتغال است. به‌عبارت دیگر از آنجا که سهم عمده افزایش منابع بودجه سال 1403 از درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده است و این به معنای تحمیل هزینه جدید و جدی بر بخش تولیدی کشور است، بنابراین با نفس سیاست رونق تولید و ایجاد اشتغال پایدار در تضاد است.
• در احکام اشتغال‌زایی لایحه بودجه 1403، بر ایجاد اشتغال و رونق تولید از طریق کسب‌وکارهای خرد و مشاغل خانگی تاکید و پیش‌بینی شده است که برای این فعالیت‌ها تسهیلات ارزان‌قیمت تخصیص یابد. این در حالی است که بی‌توجهی به شرایط معیشتی مردم، امکان انحراف در هزینه‌کرد این‌دست از تسهیلات را افزایش می‌دهد. به عبارت دیگر از آنجا که متقاضیان این دست از تسهیلات غالبا افراد فقیر و در سطح درآمدی پایین هستند، بنابراین هم امکان انحراف منابع و هزینه‌کرد آن برای رفع مشکلات معیشتی وجود دارد و هم اینکه اگر در مسیر تولید و اشتغال صرف شود، به اشتغال پایدار و رونق تولید منجر نمی‌شود. بنابراین باید دید لایحه بودجه 1403، برای بهبود معیشت مردم چه اندیشیده است؟
• همگرایی مفاد اشتغال در لایحه بودجه امسال با سیاست‌های اشتغال‌زایی برنامه هفتم توسعه، یکی دیگر از محورهای مورد توجه است. البته در مصارف اجرایی تبصره «2» لایحه 1403 بر برنامه‌های موضوع بند «ب» ماده «6» قانون برنامه هفتم توسعه تاکید شده است، اما در خصوص فرآیند اجرایی پیش‌بینی‌شده در برنامه هفتم توسعه، مبنی بر شبکه‌سازی، تسهیلگری، تکمیل زیرساخت‌های ایجاد اشتغال، تکمیل نظام آمار و اطلاعات بازار کار و ایجاد زنجیره ارزش و...، صحبتی به میان نیامده است.
• فقدان هدف‌گذاری و اولویت‌بندی در مفاد احکام اشتغال‌زایی لایحه بودجه سال 1403 و سال‌های قبل، یکی دیگر از چالش‌هاست. به عبارت دیگر مشخص نیست که کدام چالش بازار کار باید با این احکام برطرف شود؟
• در برنامه‌های اشتغال‌زایی دستگاه‌های اجرایی نیز همه ساله اشکالات جدی وجود دارد. تاخیر دستگاه‌ها در ارائه برنامه اشتغال‌زایی و فقدان انسجام در برنامه‌های ارائه‌شده که از سطح پروژه‌های عمرانی و ملی تا سطح مشاغل خرد و خانگی است، نوعی سردرگمی و بی‌برنامگی دستگاه‌ها را در این زمینه نشان می‌دهد. علاوه بر این توالی و استمراری در برنامه‌های ارائه‌شده طی سال‌های متمادی دیده نمی‌شود. به عبارت دیگر یک‌دستگاه اجرایی نمی‌داند که در اشتغال چه نقشی دارد و از کجا به کجا می‌خواهد برسد. در نگاه کلی نیز بین برنامه‌های اشتغال‌زایی دستگاه‌های مختلف انسجامی دیده نمی‌شود و در نهایت جمع‌بندی برنامه‌های مختلف این دستگاه‌ها، به یک نقطه واحد یا هدف واحد در جهت رفع چالش‌های بازارکار ختم نمی‌شود. از سوی دیگر می‌بینیم همه‌ساله بدون توجه به این نواقص، پیشنهاد تخصیص منابع به همه دستگاه‌های اجرایی جهت اشتغال‌زایی ارائه می‌شود؛ بدون توجه به اینکه آیا لازم است به همه دستگاه‌ها منابع داده شود؟ چرا باید همه دستگاه‌ها هر سال این منابع را بگیرند؟
به نظر می‌رسد برای تقویت احکام اشتغال‌زایی در لایحه بودجه 1403، در وهله نخست باید تفاهم‌نامه‌ای بین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تدوین شود مبنی بر اینکه برنامه‌هایی که توسط شورای عالی اشتغال و سازمان برنامه مورد تایید قرار گرفت توسط وزارت اقتصاد تامین مالی شود. نکته بعدی تفکیک و تعیین سهم منابع بنگاه‌های خرد و کوچک و مشاغل خانگی از کل منابع (ملی و استانی) و سهم نهادهای حمایتی و نهادهای عمومی غیردولتی در این خصوص است.
تعریف گروه هدف مشخص (جوانان، زنان و قشر تحصیلکرده و...) یا تاکید بر رونق و توسعه رسته یا فعالیت خاص، انسجام در ارائه برنامه‌ها را افزایش می‌دهد و دستگاه‌های مشمول تخصیص منابع را محدود می‌کند که این موضوع به افزایش همگرایی و پیوستگی سیاست‌های اشتغال‌زایی در سال‌های مختلف منجر می‌شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود سه محور فوق در فرآیند تصویب احکام اشتغال‌زایی لایحه بودجه 1403 مدنظر قرار گیرد.
چند نکته در حوزه بودجه‌های سالانه
سهراب دل‌انگیزان/دانشیار گروه اقتصاد دانشگاه رازی
بودجه مهم‌ترین سند رسمی دولتی است که وضعیت دخل و خرج یک‌ساله دولت را تعیین و لاجرم قابل بازرسی و نظارت می‌کند. بودجه مصوب و ابلاغ‌شده سالانه، علاوه بر تامین نیازهای جاری دولت و حوزه‌های تحت پوشش، سیاست‌های اقتصادی پولی، مالی، درآمدی، تجاری و ارزی را نیز برای هدایت اقتصاد کشور در سال اجرای بودجه پوشش می‌دهد. مجموعه بودجه نتیجه سعی و تلاش و همکاری قوه‌های مجریه و مقننه است. بنابراین متولیان اصلی هدایت سیاست‌های اقتصادی کشور همواره مجلس و دولت به صورت مشترک هستند. نکته اینکه دولت نقش بزرگ‌تری در سیاست‌های اقتصادی سالانه دارد؛ چرا که هم در تعریف و پیشنهاد آنها به مجلس پیش‌دستی دارد و هم در اجرا پس از تصویب و ابلاغ مجلس.
وحدت در کثرت
سند بودجه، یک سند وحدت در کثرت فرآیندی و عملیاتی است؛ زیرا به صورت تخصصی باید همه ابعاد و اجزای اجرایی کشور را که تحت پوشش دولت است در بر بگیرد و همه این بخش‌ها را هماهنگ و به‌صورت یک کل یکپارچه نشان داده و به پیش ببرد.
بودجه شرکت‌های دولتی
اینکه بودجه شرکت‌های دولتی جدا از بودجه دولت تنظیم شده و فقط سرجمع آن روی بودجه کل کشور توسط مجلس تصویب می‌شود، انحرافی در بودجه محسوب می‌شود؛ چرا که اولا لازم است نمایندگان مجلس بر کلیت رفتار دولت نظارت کامل داشته باشند که با این نوع تنظیم بودجه این نظارت به صورت جامع و کامل صورت نمی‌گیرد؛ دوم اینکه یکپارچگی نوع تصمیمات و سیاست‌های اقتصادی زمانی اتفاق می‌افتد که کل بودجه توسط دولت به مجلس پیشنهاد شود و بدون جداسازی قسمت مربوط به بانک‌ها و شرکت‌های دولتی، توسط مجلس بررسی و تصویب و سپس نظارت و تفریغ شود.
در این حوزه البته باید گفت، تمامی سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی نیز که فعالیت‌های ملی و کشوری دارند، اصولا باید تحت نظر دولت باشند و بودجه آنها توسط دولت تعیین، تنظیم و به مجلس پیشنهاد شود، سپس توسط مجلس تصویب، نظارت و تفریغ شود. اینکه بخش بزرگی از سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی نیز از فرآیند بودجه‌ریزی دولت بیرون بوده و مسیر خود را از دولت جدا کرده باشند، یکپارچگی و کارآمدی بودجه و البته سیاست‌های هماهنگ‌کننده اقتصادی کشور را مختل خواهد کرد. عملا انحراف‌های این گروه از سازمان‌ها و نهادهای فعال اقتصادی و اجتماعی از طریق نظام بانکی و نیز ورود به بازارهای دارایی و ارز وارد اقتصاد شده و براساس قانون والراس وارد حوزه‌های تخصیص منابع بودجه‌ای کلان خواهد شد.
الزام تنظیم و اجرا و نظارت از سوی متخصصان
مساله دیگری که مهم به نظر می‌رسد این است که چون بودجه مهم‌ترین سند رسمی کشور محسوب می‌شود و اثرات تنظیمی و اجرایی آن بر زندگی تک‌تک افراد جامعه اثر مستقیم می‌گذارد، لازم است هم افراد تعیین و تنظیم‌کننده آن متخصص‌ترین افراد در حوزه تخصصی خود باشند و هم افراد تصویب‌کننده، براساس تشخیص صحیح تخصصی و کارشناسی نیازهای جامعه و مردم را تعیین کرده و نیز براساس قانون، نسبت به اصلاح و تصویب بودجه و سپس نسبت به نظارت و تفریغ تخصصی آن اقدام کنند. وجود افراد متخصص در همه مراحل تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بودجه یک اصل مهم و غیر‌قابل انکار است. در شرایطی که افرادی غیر‌متخصص و حتی با اهداف عوام‌گرا و پوپولیستی در مسندهای تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بودجه بنشینند، آنگاه انحراف منابع و شکل‌گیری نوساناتی از جنس تورم و بیکاری و نیز تلاطم در بازارهای دارایی، ناگزیر و ناگریز خواهد بود.
بودجه مولد و غیر‌مولد
به صورت کلی ردیف‌های بودجه‌ای هر کشور شامل دو بخش کلی بودجه مولد و بودجه غیر‌مولد است. بودجه مولد بخشی از هزینه‌های بودجه‌ای را پوشش می‌دهد که به‌طور مستقیم صرف تولید کالای عمومی شده یا به تامین زیرساخت‌های سخت و نرم موردنیاز جامعه اختصاص داده می‌شود. بودجه غیر‌مولد اما به سمت تولید کالاهای خصوصی هدایت شده که بخش خصوصی به‌خوبی می‌تواند آنها را تولید و عرضه کند و بار تولید و توزیع آنها بر دوش دولت‌ها نباشد یا مربوط به حوزه‌هایی است که گروه‌های نفوذ برای تامین خواسته‌های خود یا در چارچوب‌های نمایشی همچون قراردادهای دولتی بر دوش دولت‌ها می‌گذارند. این نوع بودجه‌های غیر‌مولد می‌توانند حتی در قالب ردیف‌های رسمی بودجه تنظیم شوند و به تصویب برسند و قانونی باشند، ولی در ماهیت خود غیر‌مولد و زائد محسوب می‌شوند.
رانت‌جو‌ها در نقش مصرف‌کنندگان بودجه غیر‌مولد
تجارب نشان می‌دهند که بودجه‌های غیر‌مولد می‌توانند ارقام و ردیف‌های بزرگ و تکرارشونده با مقررات و قوانین پشتیبان متعدد باشند. می‌توان تعاریف و برداشت‌های متعدد و متفاوتی از بودجه‌های غیر‌مولد داشت و حتی بودجه‌های غیر‌مولد را مولد تعریف کرد و جا زد؛ اما نفس بودجه غیر‌مولد کاملا مشخص است و وجود آن در اسناد بودجه به معنی وجود گروه‌های اعمال‌کننده قدرت بر دولت و مجلس است. این نوع بودجه گاهی در شمایل طرحهای بزرگ عمرانی، زیرساختی، آب، برق، راه و... ظاهر می‌شود که به صورت ظاهری دارای توجیه هستند، ولی عملا در زمینه‌ها و جاهایی به اجرا می‌رسند که بهره‌برداری بسیار کمی برای کل کشور دارند یا اصولا فقط به منظور انعقاد قراردادهایی با دولت برای آنها بودجه مشخصی تعریف و تنظیم شده است.
انتقال ناترازی بودجه به اقتصاد
موضوع مهم دیگری که در حوزه بودجه باید گفت، توازن منابع و مصارف بودجه است. وقتی منابع بودجه از مصارف آن کمتر باشد، دچار کسری بودجه خواهیم بود. این کسری بودجه می‌تواند ناشی از ناترازی بخش‌های دیگر اقتصادی کشور باشد. در بسیاری از مواقع ناترازی و کسری ناشی از بزرگ بودن بودجه‌های غیر‌مولد، فشار بزرگی، هم بر بودجه و هم بر بخش‌های غیر‌بودجه‌ای مانند بانک‌ها و حتی کارخانه‌ها و بخش‌های خصوصی خواهد داشت. ناترازی ناشی از بزرگ بودن بودجه غیر‌مولد، می‌تواند دولت را وادار کند تا کسری خود را از طریق استقراض از نظام بانکی تامین کند. در این صورت هم دولت جایگزین بخش خصوصی خواهد شد، هم بانک‌ها منابع موردنیاز معاملات جامعه را به دولت انتقال داده و عامل کاهش منابع قابل انتقال به بخش خصوصی خواهند شد و هم پس از اینکه دوره سررسید این بدهی‌ها رسید و دولت نتوانست آن را تامین کند، بستانکاری خود از دولت را به بانک مرکزی خواهند فروخت و منابع حاصل از این بخش را به عنوان ذخایر قانونی مشمول چرخش و به نقدینگی تبدیل خواهند کرد.
اینجاست که هم رکود حاصل در تولید بخش خصوصی و هم تورم ناشی از گسترش نقدینگی به صورت ترتیبی شکل گرفته و جامعه را دچار دوره‌های تجاری سیاسی خواهد کرد. از طرف دیگر ناترازی ایجادشده نظام بانکی باعث می‌شود که بخش‌های واقعی خصوصی از منابع سرمایه در گردش به‌دور بمانند و بخش‌های بزرگ و دارای نفوذ خصولتی، منابع بانکی را مصرف و بنابراین ناترازی خود را با پولی کردن آن به نظام بانکی و سپس از طریق تورم به جامعه منتقل کنند. اینجاست که بودجه ناتراز می‌تواند به صورت زنجیروار، ناترازی‌های بزرگ‌تر و فراگیر واگرایی را تولید کرده و به جریان اندازد.
سیاست مالی فعال و پولی منفعل
سیاست‌های پولی و مالی فعال و منفعل نیز از مهم‌ترین حوزه‌هایی هستند که در اسناد بودجه همواره باید دیده شوند. قاعدتا دولت‌ها نباید هر نوع درخواست بودجه‌ای را از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و حتی شرکت‌ها و بانک‌های دولتی بپذیرند. اصولا در این زمینه شرط بودجه‌بندی برمبنای صفر را اعمال می‌کنند. اما هرگاه دولت هرگونه تقاضای بودجه‌ای را از جانب هر گروه و سازمانی به صورت منفعل و بدون دقت کارشناسی بپذیرد، آنگاه یک سیاست مالی فعال به جریان می‌افتد که نتیجه آن گسترش بیش از اندازه بودجه و شکل‌گیری کسری‌های بزرگ برای آن است. دخالت گروه‌های دارای نفوذ و حتی لابی نمایندگان مجلس برای گرفتن بودجه‌های بزرگ‌تر اما بی‌توجیه در حوزه‌های انتخابیه، همواره شواهد خوبی برای این موضوع بوده و هستند.
در این شرایط سیاست مالی فعال نتیجه‌ای جز کسری بودجه ندارد. این کسری یا از طریق پولی شدن باید تامین شود یا از طریق افزایش درآمدهای مالیاتی. در صورتی که درآمدهای مالیاتی از حد توان و آستانه دردناکی جامعه بیشتر شود، براساس نظر ابن‌خلدون و نیز لافر، هم نارضایتی شدید به وجود می‌آورد و هم با کاهش پایه‌های مالیاتی، عاملی برای کاهش حجم مالیات قابل دریافت در دولت ایجاد خواهد کرد. اینجاست که حساس بودن تعیین اندازه و نرخ مالیات را باید تذکر داد.
پولی کردن انحرافات و ناکارآمدی‌ها
البته سیاست پولی فعال –به‌خصوص اگر به صورت انقباضی انتخاب شده باشد- می‌تواند هدف‌گذاری مشخصی را در تورم دنبال کند، ولی در صورتی که یک سیاست فعال پولی از طریق پولی شدن کسری بودجه به سیاست پولی منفعل و درون‌زا تبدیل شود، در این صورت شرایط پولی کشور به سمت تبدیل به پولی کردن کلیه انحرافات واقعی در تخصیص منابع پیش خواهد رفت. بنابراین به صورت ظاهری همه بنگاه‌ها و دستگاه‌ها و نهادها در پس منابع مالی بزرگ‌تری که برایشان تحقق یافته است، احساس بهبود مالی می‌کنند، ولی به صورت واقعی این انحراف‌های بزرگ در تخصیص منابع است که براساس نظر فریدمن دارای لفافی پولی شده و از طریق توهم پولی کارگزاران اقتصادی، خود را به شکل تورم معرفی خواهد کرد.
در این صورت عملا فعالان و کارگزاران اقتصادی شامل دولت، بانک‌ها، خصولتی‌ها و بخش خصوصی واقعی و حتی مردم عادی، در پس افزایش قیمت داراییهای خود احساس دروغین ثروتمند شدن و بهبود می‌کنند و بهره‌بردار توهمی و البته که فریب تورم را می‌خورند. در این شرایط هم تورم مزمن و دائمی خواهد شد و هم عملا دولت و مجلس تمایلی به کنترل تورم نخواهند داشت؛ حتی اگر به‌ظاهر سیاست‌هایی را برای کنترل آن معرفی و اجرایی کنند.
