تفسیر نفرین منابع در ایران

نیروهای صنعتی شدن

توضیح دوم برای پدیده نفرین منابع آن است که منابع طبیعی به ساختار یک اقتصاد به شکلی خدشه وارد می‌کند که سودهای کوتاه‌مدت اما همراه با هزینه‌های بلندمدت را به همراه داشته باشد (ویل، 2012). کشوری با منابع طبیعی برای صادرات، محصولات دیگر را که عموما تولیدی هستند و مولد تلقی می‌شوند، برای رفع نیاز مصرفی خود، وارد می‌کند. تغییر به سمت واردات کالاهای تولیدی، باعث انقباض و کوچک شدن بخش‌های تولیدی درون کشور می‌شود. در کوتاه‌مدت، این انقباض بیانگر یک تعدیل کارآ است. اما باید توجه داشت که صنایع تولیدی از آن دسته صنایعی هستند که سریع‌ترین پیشرفت فناوری را می‌توانند به همراه داشته باشند. کشوری که محصولات تولیدی خود را وارد می‌کند، این پیشرفت در فناوری را از دست می‌دهد و به کشور مبدأ واگذار می‌کند و ممکن است در درازمدت وضعیتش بدتر از کشوری باشد که در ابتدا فاقد منابع طبیعی بوده است. فرآیندی که در آن وجود یک منبع طبیعی در نهایت برای بخش تولید داخلی مضر است، بیماری هلندی (Dutch Disease) نامیده می‌شود؛ این پدیده نخستین بار زمانی مورد توجه و تحلیل قرار گرفت که توسعه میادین بزرگ گازهای طبیعی در سواحل هلند در اوایل دهه1960 منجر به انقباض بخش تولیدی آن کشور شد.

از بارزترین نمونه‌های تاریخی بیماری هلندی، تجربه اسپانیا پس از کشف دنیای جدید [قاره‌های آمریکا] توسط اروپا است. اسپانیا از طریق وارد کردن طلا و نقره از سه قاره آمریکا به طرز اعجاب‌انگیزی ثروتمند شد. تزریق طلا و نقره به این کشور، به‌گونه‌ای بر اقتصادش اثرنهاد که مانند این بود که تصور کنیم از ابتدا این منابع طلا و نقره در خود اسپانیا واقع شده باشند. درلیخمن (2005) نشان می‌دهد که این کشور طلا و نقره خود را با دیگر کشورهای اروپایی در ازای خرید کالاهای تولید آن کشورها مبادله کرد و درست در زمانی که جریان ورودی طلا و نقره به اسپانیا به پایان رسید، از یکسو، دیگر کشورهای اروپایی وجود داشتند که به تجارب ارزنده و دانش در تولید دست یافته بودند و در سوی دیگر، اقتصاد اسپانیا بود که به مثابه یک مرداب اقتصادی (Economic Backwater) رها شده بود و به‌شدت واردات‌گرا شده بود. پس‌آب یا مرداب اقتصادی ناحیه‌ای است که رشد یا توسعه را تجربه نمی‌کند و در چرخه‌ای از فقر و توسعه‌نیافتگی گرفتار می‌شود.

این می‌تواند به‌دلیل کمبود منابع، نهادها، زیرساخت‌ها یا سرمایه‌گذاری باشد. این ناحیه معمولا با سطوح پایین سرمایه‌گذاری، دستمزد پایین، بیکاری بالا، عدم دسترسی به مراقبت‌های بهداشتی و آموزشی و نیز کمبود فرصت‌های اقتصادی شناخته می‌شود. دلیل واردات بیش از حد اسپانیا مالی‌سازی شدگی اقتصادشان بود. سودآوری دیگر در تولید نبود، بلکه در امور مالی و گرفتن بهره بود. ورود بیش از اندازه طلا و نقره سبب افزایش تقاضا شد بدون آنکه تولید جوابگو باشد. قیمت اجناس به‌طور سرسام‌آوری رشد کرد؛ مثلا قیمت شراب 1000درصد، قیمت گندم 300درصد و قیمت کفش 133درصد در یک دوره 50-60 ساله افزایش پیدا کرد. اما همان‌طور که عنوان شد، سودآوری در تولید نبود. بنابراین سرمایه‌گذاری برای تولید به‌شدت کاهش پیدا کرد. جنگ‌های فراوان هم عملا تولید و نیروی کار را زائل کرده بود و با کاهش جمعیت، تولید به صرفه نبود. بنابراین واردات جایگزین تولید شد. تورم هم وضعیت تراز پرداخت‌ها را بدتر می‌کرد؛ به‌طوری‌که واردات به‌شدت ارزان‌تر درمی‌آمد. بنابراین، در پایان، جریان خروج طلا و نقره شدت گرفته بود و با آنکه سیاست مرکانتیلیستی به‌شدت واردات را نفی می‌کرد، اما عملا کاری از دست کسی برنمی‌آمد.

یکی از دلالت‌های این نظریه این است که تاثیر منابع طبیعی بر رشد اقتصادی یک کشور، به‌شدت وابسته است به میزانی که بهره‌برداری از آن منابع طبیعی، باعث تحریک یا مانع تولید در سایر بخش‌های اقتصادی می‌شود. بر اساس نظریه هیرشمن (1958)، استخراج منابع طبیعی می‌تواند تولید را در دیگر بخش‌ها از طریق پیوندهای پسینی که در آن از کالاهای تولید شده منطقه‌ای به‌عنوان نهاده در صنعت استخراج منابع استفاده شود، تحریک کرده و سپس در پیوندهای پیشینی نیز این منابع طبیعیِ استخراج‌شده، فرآوری ‌شود یا برای تولید کالاهای دیگر مورد استفاده قرار گیرد. هنگامی که پیوندهای تولیدی پسینی و پیشینی وجود داشته باشند، بهره‌برداری از یک منبع طبیعی می‌تواند منجر به توسعه در کلیت اقتصاد شود.

وجود پیوندهای پسینی می‌تواند تقاضا و بازاری را برای صنایع ایجاد کند که در غیر این صورت، بازار قبلی برای آنها بسیار کوچک بود. به همین ترتیب کشورها ممکن است نردبان توسعه صنعتی را با فرآوری منابع طبیعی خود آغاز کنند. در پایان، توسعه صنعتیِ برآمده از پیوندهای پیشینی و پسینی، با سرریز خود به سایر بخش‌های اقتصاد نیز می‌تواند موجب توسعه آنها شود. به‌عنوان نمونه، احداث یک خط راه‌آهن که در ابتدای امر برای انتقال سنگ آهن از یک معدن به سواحل یک بندر تاسیس شده است، می‌تواند ابزاری باشد تا کشاورزان نیز از آن طریق به بازارهای جهانی متصل شوند.

بانویی و همکاران (1387) درخصوص آسیب‌شناسی تجربه ایران درباره بهره‌بری از پیوندهای پسینی و پیشینی، نشان داده‌اند این بهره‌برداری چندان امیدوارکننده نبوده است. درحالی‌که وجود منابع نفت و گاز می‌توانست منجر به توسعه گسترده دیگر صنایع شود و حتی سبب شکل‌گیری زنجیره تولید و پشتیبانی قوی در درون کشور شود، تنها به صادرات با کمترین ارزش افزوده این منابع اکتفا شود و از ظرفیت‌های بالقوه و شدید آن چشم‌پوشی شود.

این موضوع که بهره‌برداری از یک منبع طبیعی خاص منجر به شکل‌گیری پیوندهای پسینی و پیشینی می‌شود که این دو نیز منجر به رشد اقتصادی می‌شوند، به ماهیت آن منبع طبیعی، هزینه‌های حمل‌ونقل و وضعیت اقتصادی کشوری که صاحب منبع است نیز بستگی دارد. در رابطه با یک کشور سرشار از زمین مانند ایالات متحده در مدت قرن نوزدهم، صادرات غلات، محصولی منابع‌بر (Resource-Intensive Product)، ملزم با شکل‌گیری مجموعه‌هایی عمیق از پیوندهای پیشینی و پسینی بود. چنین اقتصادی به ماشین‌آلات کشاورزی برای برداشت محصول، راه‌آهن برای حمل آنها به بنادر و نیز یک سیستم بانکی برای تامین مالی کل عملیات نیاز داشت. به واسطه وجود چنین پیوندهایی، منابع طبیعی به صنعتی شدن ایالات متحده کمک کرد و به واسطه فقدان چنین پیوندهایی، منابع طبیعی به صنعتی شدن ایران منجر نشد.

برخلاف انتظار، یکی از پیامدهای کاهش هزینه‌های حمل‌ونقل در 200سال گذشته این است که در حال حاضر بسیاری از فرآوری‌های منابع طبیعی در مکانی غیر از جایی که آن منابع در آن قرار دارند، انجام می‌شود. در اواخر قرن نوزدهم، ایالات متحده، بریتانیا و آلمان، به‌دلیل داشتن ذخایر داخلی آهن و زغال سنگ، همگی رشد سریعی را در صنایع فولاد تجربه کردند.در نقطه مقابل، ژاپن و کره جنوبی پس از جنگ جهانی دوم، با استفاده از مواد خام وارداتی، به تولیدکنندگان عمده فولاد تبدیل شدند. برای کشورهای صاحب منابع، کاهش هزینه‌های حمل‌ونقل به این معنا است که تولید منابع طبیعی غالبا با پیوندهای پسینی و پیشینی قابل توجهی همراه نیست. امروزه برخی منابع صادراتی در دنیای در حال توسعه، شکلی از مناطق محصورشده (Enclave) به خود می‌گیرند؛ مناطق کوچک توسعه اقتصادی که تقریبا هیچ تماسی با بقیه اقتصاد کشور ندارند که ایران نیز به خوبی مصداقی از آن است.

سیاست

نظریه‌هایی که در این مقاله تا الان در نظر گرفته شده در این خصوص که چرا منابع ممکن است به توسعه منتهی نشود، از جمله مصرف بیش از حد، بیماری هلندی و فقدان پیوندها، همگی نشانگر آن هستند که اقدامات دولت می‌تواند در تبدیل نفرین منابع به نعمت منابع، نقش داشته باشند. به‌عنوان نمونه سیاستگذاری دولت می‌تواند کمک کند تا اطمینان حاصل شود که درآمدهای بادآورده ناشی از جهش و رونق کالاها، برای سرمایه‌گذاری اختصاص یابند یا برای روز مبادا کنار نهاده شوند یا آنکه برای مصارف عادی مورد بهره‌برداری قرار گیرند. به همین ترتیب، از آنجا که بسیاری از صنایع استخراج منابع، متعلق به خود دولت هستند، از سیاست‌های دولت می‌توان برای ایجاد پیوندهای پسینی و پیشینی میان استخراج منابع و سایر بخش‌های اقتصاد استفاده کرد. علاوه بر این، دولت‌ها می‌توانند با دریافت مالیات بر صادرات منابع و صرف درآمدهای ناشی از آن، به تامین کالاهای عمومی مانند زیرساخت‌ها یا سرمایه‌گذاری در آموزش بپردازند. بنابراین می‌توانیم انتظار داشته باشیم که با سیاستگذاری صحیح دولت، وجود منابع طبیعی یک موهبت و امتیاز قابل توجه برای رشد باشد.

این واقعیت که منابع طبیعی غالبا از رشد اقتصادی حمایت نمی‌کنند، نشان‌دهنده آن است که دولت‌ها سیاست‌های موثری را در این خصوص اتخاذ نمی‌کنند. با این حال بسیاری از صاحب‌نظران، یک گام فراتر رفته و استدلال می‌کنند که وجود منابع طبیعی سبب می‌شود دولت‌ها سیاست‌های بدتری را اتخاذ کنند؛ به‌عنوان مثال اولیویرا (2017) بیان می‌کند که منابع طبیعی ممکن است اثری زهرآگین بر نظام سیاسی داشته باشد.

اثرات منفی منابع طبیعی بر سیاست‌های دولت، از دو مجرا منشأ می‌گیرد؛ اول اینکه منابع طبیعی اغلب منجر به گسترش بیش از حد بخش دولتی اقتصاد می‌شود. این گسترش و تورم دولت، هم ناشی از آن است که منابع طبیعی، منبع آماده درآمد دولت را فراهم می‌کند و هم به این دلیل است که دولت بزرگ، اغلب وسیله‌ای است که از طریق آن درآمد حاصل از منابع طبیعی، به‌طور قانونی یا غیرقانونی، در میان گروه‌های قدرتمند در داخل کشور توزیع می‌شود. دوم اینکه با افزایش درآمدی که دولت می‌تواند آن را در میان گروه‌های مورد علاقه‌اش تقسیم کند، وجود منابع طبیعی تبعات را برای مبارزه در جهت کنترل و به‌دست گرفتن دولت افزایش می‌دهد و در نتیجه گروه‌های مردم را تشویق می‌کند تا تلاش بیشتری برای حفظ یا به دست گرفتن قدرت انجام دهند.

نمونه زیر از ونزوئلا در طول جهش نفتی در دهه1970 در پژوهش کارل (1997)، اشکال مرسومی را نشان می‌دهد که در آن درآمد منابع طبیعی مجددا در میان گروه‌های مورد توجه و علاقه توزیع می‌شود: «در این شرایط، قراردادهای بزرگ دولتی خارج از رویه‌های اداری معمول منعقد می‌شد؛ مبالغ هنگفتی پول بدون کنترل از طریق ادارات دولتی عبور داده می‌شد؛ میلیون‌ها دلار وام بدون مقررات اعطا می‌شد. روش‌های غیرقانونی پیشین تشدید شد: به‌عنوان نمونه، چشم‌بندی بانک‌ها در حساب‌های بانکی، انعقاد قراردادها بدون طی کردن فرآیندهای مناقصات عمومی، خرید خصوصی املاک با پول‌های عمومی، انحراف وجوه بودجه برای اهداف غیرتخصیصی، بخشش کمیسیون‌های وام و قراردادها و صدور وام‌های کلان بدون تضمین کافی.»

این موضوع در ایران نیز به خوبی مشهود است. در شرایطی که منابع طبیعی عمدتا در کنترل دولت است و دولت می‌تواند به واسطه این تصدی‌گری، حق امتیاز این منابع را منحصرا به افراد خاصی اعطا کند، شاهد توزیع رانت منابع در میان گروه‌های اقلیت اما همسو و ذی‌نفوذ هستیم. حتی در مواردی دولت مجبور است چنین رانت‌هایی را در میان گروه‌های حامی، نه لزوما گروه‌های ذی‌نفع، توزیع کند. مجرای چنین واگذاری و توزیعی نیز عمدتا بودجه سالانه است که در آن نهادهای خاصی همواره سهم ثابت و بزرگ‌تری از کیک منابع بودجه که غالبا از درآمدهای نفتی تغذیه می‌شوند، تصاحب می‌کنند. از سوی دیگر اگر دولت با منبع درآمدی هنگفتی همچون نفت مواجه نبود، چه بسا بسیار بیشتر روی نحوه هزینه‌کرد منابع خود حساسیت به خرج می‌داد و به علت کمبود منابع، بسیاری از نهادهای رانت‌جو نیز حذف می‌شدند.

مبارزه در جهت کنترل دولت که از غنیمت شمردن فرصتی برای تصاحب سهمی از درآمد منابع طبیعی ناشی می‌شود، ظواهر گوناگونی دارد؛ از فساد سیاسی گرفته تا جنگ داخلی و تهاجم خارجی. ویلسون (2013) جنگ ده‌ساله در سیرالئون را به‌عنوان یکی از بدترین موارد این نوع منازعات می‌داند که بر سر منابع طبیعی بوده و در طی آن یک‌سوم جمعیت سیرالئون در دهه1990 آواره شد؛ جنگی که با صادرات پرسود الماس نیز تامین هزینه می‌شد.

اثرات زهربار منابع طبیعی بر نظام سیاسی، درخصوص منابعی که با رانت‌های بزرگ اقتصادی همراه است، شدیدتر است. در جایی که رانت‌های اقتصادی بزرگی وجود دارند، منافع ناشی از رانت‌جویی بیشتر است و به همین ترتیب، منابع برای چنین فعالیت‌هایی صرف می‌شوند. منابع درصورتی‌که به راحتی متناسب با هزینه‌شان استخراج می‌شوند، رانت‌های بزرگی تولید می‌کنند. به‌عنوان نمونه، به گزارش رویترز (2009) در عربستان سعودی هزینه تولید نفت با احتساب هزینه‌های سرمایه، در حدود 4 تا 6دلار در هر بشکه است. این هزینه برای ایران به‌طور متوسط 7 تا 15دلار است. به‌طور مشابه، اگر این استخراج توسط خارجی‌ها انجام شود، منابع رانت بیشتری ایجاد می‌کنند.

لزوما وجود منابع طبیعی رانتی، منجر به مشکلات سیاسی نمی‌شود. به‌عنوان نمونه در نروژ، صادرات عظیم نفت، خزانه دولت را فربه کرده است؛ اما این کشور عاری از رانت‌خواری، فساد و سوءمدیریتی است که اکثر صادرکنندگان نفت به آنها گرفتار هستند. علاوه بر این، بر اساس گزارش اداره اطلاعات انرژی آمریکا (2019) نروژ موفق شده است بخش عمده‌ای از درآمد مازاد خود را به‌عنوان ذخیره کنار بگذارد تا در زمان کاهش درآمدهای نفتی، مورد استفاده قرار گیرد. کشور آفریقای جنوبی، بوتسوانا، نمونه دیگری را ارائه می‌دهد که در آن به نظر می‌رسد دولت از اثرات سم‌گونه منابع طبیعی مصون بوده است.

بسدوانت (2008) نشان می‌دهد که بوتسوانا با وجود وابستگی شدیدش به تولید الماس (که 33درصد از تولید ناخالص داخلی‌اش را تشکیل می‌دهد)، دولت خود را باثبات، دموکراتیک، کارآمد و شفاف حفظ کرده است. در 43سال پس از استقلال این کشور در سال 1966، تولید ناخالص داخلی سرانه با نرخ سالانه 6درصد، رشد کرده است. حال سوالی که می‌توان پرسید آن است که چرا کشوری همچون بوتسوانا توانسته است از منابع طبیعی خود سود ببرد؛ درحالی‌که بسیاری از کشورهای آفریقایی دیگر و نیز در این مورد، ایران، شکست خورده‌اند؟

پاسخ این سوال را از آنجا که فضای بوتسوانا بیشتر جنبه قومیتی دارد، می‌توان به‌عنوان یکی از دلایل اصلی نقض نفرین منابع عنوان کرد. عاصم اوغلو و همکاران (2003) و باولیر(2003) پاسخ خود به این سوال را این‌گونه مطرح کرده‌اند که همگنی بالای قومی در بوتسوانا، بقای نهادهای قبیله‌ای پیشااستعمار که نخبگان سیاسی را محدود و امکان ابراز مخالفت را فراهم می‌کرد، توانایی منحصر به فرد و عدم فزون‌خواهی اولین رهبر بوتسوانای پسااستقلال، سرتسه خاما، از جمله دلایلی است که می‌توان بیان کرد. اما نقطه اشتراک در مثال‌های نروژ و بوتسوانا، تعامل مهم میان وجود منابع طبیعی و عوامل دیگر، از جنبه فرهنگ و سرمایه انسانی است که بر کیفیت دولت نیز تاثیر می‌گذارند. با تعمیم این نقطه اشتراک، می‌توان گفت شاید زمانی که کشوری به اندازه کافی ثروتمند است و دارای یک عادت طولانی در حکمرانی شفاف و صادق نیست، نسبتا از اثرات سم‌گونه و زهرآگین منابع طبیعی بر نظام سیاسی، مصون نیست.