بررسی مسؤولیتهای رئیس جمهور در قبال قانون اساسی و نیز نقد و بررسی لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری مصوب 1365 موضوع این نوشتار است . از میان پرسشهای گوناگونی که در ارتباط با این موضوع وجود دارد، موارد زیر مورد توجه قرار گرفته است:
1- مسؤولیتهای رئیس جمهور در قبال قانون اساسی چیست؟
2- محدوده مسؤولیت رئیس جمهور در قبال قانون اساسی چقدر است؟
3- اختیارات رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی چیست؟
4- ضمانت اجرای مسؤولیت رئیس جمهور در جلوگیری از نقض قانون اساسی چیست؟
مقدمه
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای رئیس جمهور وظایف مهمی را پیش بینی کرده است . از میان این وظایف، مسؤولیت اجرای قانون اساسی و پاسداری از آن، بیش از سایر وظایف مورد بحث و گفتگو قرار گرفته است . قانون گذار عادی با هدف تبیین و تعیین حدود وظایف رئیس جمهور، قانونی را در سال 1365 تصویب نموده است . در سال های اخیر، بحث ناکارآمدی و ناکافی بودن قانون فعلی در اجرای قانون اساسی و جلوگیری از نقض آن از سوی دولت و جمعی از فعالان سیاسی مطرح شد . به دنبال آن لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهوری نیز از سوی دولت تنظیم و به مجلس ارائه شده است . در این نوشتار ضمن بررسی مسؤولیت های رئیس جمهور در قبال قانون اساسی، لایحه دولت را نیز مورد نقد و بررسی قرار خواهیم داد .
گفتار نخست: مسؤولیت های رئیس جمهور در قبال قانون اساسی
قانون اساسی در اصل یکصد و سیزدهم، رئیس جمهوررا «مسؤول اجرای قانون اساسی » دانست و در اصل یکصد و بیست و یکم نیز رئیس جمهور، به «پاسداری از قانون اساسی » سوگند یاد می کند . این دو تعبیر را در دو بند بررسی خواهیم کرد:
الف) پاسداری از قانون اساسی
برای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دو پاسدار و نگهبان پیش بینی شده است . این دو، شورای نگهبان و رئیس جمهور هستند . گاهی ممکن است قوه مقننه در مقام قانون گذاری، قانون اساسی را نقض کند; به این صورت که مقرراتی را وضع نماید که مغایر با قانون اساسی باشد . برای مقابله با تعدیات احتمالی قوه مقننه نسبت به قانون اساسی، لازم است بر اعمال تقنینی این قوه نظارت شود . قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قانون گذاری را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است و در این رابطه شورای نگهبان را پاسدار قانون اساسی نامیده است . اصل نود و یکم می گوید:
«به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی، از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می شود . . .»
شورای نگهبان با برخورداری از نظارت استصوابی، مصوبات مجلس شورای اسلامی را مورد بررسی قرار می دهد و در صورتی که آن را مغایر با شرع یا قانون اساسی ببیند، جهت اصلاح به مجلس بر می گرداند . (2) از این نوع نظارت و پاسداری به «پاسداری تقنینی » یاد شده است . (3)
گاهی ممکن است قانون اساسی توسط مجریان آن نقض شود; اعم از این که بعضی از اصول آن اصلا اجرا نشود، یا ناقص و غلط اجرا شود، یا اعمالی مغایر با آن صورت گیرد . برای مقابله با تعدیات احتمالی مجریان قانون، بایستی مقامی بر اعمال مجریان نظارت داشته باشد . قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، این وظیفه را بر عهده رئیس جمهور قرار داده است .
اصل یکصد و بیست و یکم، در سوگند رئیس جمهور می گوید:
من به عنوان رئیس جمهور، در پیشگاه قرآن کریم و در برابر ملت ایران به خداوند قادر متعال سوگند یاد می کنم که پاسدار مذهب رسمی و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی کشور باشم . . .
بنابر این، رئیس جمهور نیز مانند شورای نگهبان پاسدار قانون اساسی است، با این تفاوت که مسؤولیت رئیس جمهور، پاسداری از قانون اساسی در بعد اجرایی است و به همین دلیل، از آن به «پاسداری اجرایی » یاد می شود . (4)
ب) مسؤولیت اجرای قانون اساسی
اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی، رئیس جمهور را مسؤول اجرای قانون اساسی دانسته است . این اصل می گوید:
پس از مقام رهبری، رئیس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را - جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود بر عهده دارد .
در این اصل، دو وظیفه مهم برای رئیس جمهور ذکر شده است: نخست این که او «مسؤول اجرای قانون اساسی » است . بعضی از حقوقدانان از این وظیفه به عنوان «مهمترین و سنگین ترین و پردامنه ترین وظیفه رئیس جمهور» (5) یاد کرده اند .
سمت دیگر رئیس جمهور، بر اساس اصل ذکر شده این است که او «ریاست قوه مجریه » را بر عهده دارد . البته بخش هایی از قوه مجریه از تحت ریاست رئیس جمهور خارج بوده و بر عهده مقام رهبری است . مانند آنچه که در بند (4) اصل یکصد و دهم ذکر شده است که به موجب آن، مقام رهبری «فرماندهی کل نیروهای مسلح » را بر عهده دارد و نیز مقام رهبری «فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی » و همچنین «فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی » را منصوب می کند . (6)
به همین دلیل اصل یکصد و سیزدهم به همین استثنا اشاره کرده است .
اصل یکصد و سیزدهم فعلی، همان اصل هفتاد و پنجم پیش نویس قانون اساسی است که به صورت زیر تنظیم شده بود:
رئیس جمهور بالاترین مقام رسمی کشور در امور داخلی و روابط بین المللی و اجرای قانون اساسی است و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را بر عهده دارد . (7)
بر اساس این متن، در امور داخلی و روابط بین المللی و نیز در اجرای قانون اساسی، رئیس جمهور بالاترین مقام رسمی کشور است و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه بر عهده او قرار دارد . این متن مقتبس از ماده پنجم قانون اساسی فرانسه (1958) است . (8) که مقرر می دارد:
«رئیس جمهور بر رعایت قانون اساسی نظارت دارد . وی با نظارت خویش، عملکرد منظم قوای عمومی و همچنین استمرار حکومت را تضمین می نماید . رئیس جمهور ضامن استقلال ملی، تمامیت ارضی و رعایت معاهدات است .» (9)
پیش نویس اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی، با تغییراتی، به شرح زیر تصویب و در فصل مربوط به قوه مجریه (فصل نهم) در جای اصل یکصد و سیزدهم قرار داده شد:
پس از مقام رهبری، رئیس جمهوری عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را - جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود - بر عهده دارد .
در پیش نویس قانون اساسی، مقام رهبری پیش بینی نشده بود و به همین دلیل، رئیس جمهور، عالیترین مقام رسمی کشور قلمداد شده بود و منطقی است که شخص اول کشور مسؤول تنظیم روابط قوای کشور نیز باشد . در متن مصوب، رتبه رئیس جمهور پایین تر از رهبری دانسته شد، با این وجود، او همچنان مسؤول تنظیم روابط بین قوای سه گانه محسوب می شده است . این وضع ادامه داشت، تا این که در سال 1368، متن اصل یکصد و سیزدهم در جریان بازنگری قانون اساسی اصلاح شده و عبارت «تنظیم روابط قوای سه گانه » ، از اصل فوق حذف گردید . در عوض این وظیفه به شخص اول کشور; یعنی مقام رهبری واگذار شد . (10)
ج) رابطه بین «پاسداری » از قانون اساسی و «مسؤولیت » اجرای آن
اشاره شد که بر اساس قانون اساسی، رئیس جمهور، پاسداری از قانون اساسی و نیز مسؤولیت اجرای آن را بر عهده دارد . سؤالی که در این خصوص قابل طرح می باشد، این است که این دو (پاسداری - مسؤولیت اجرا) چه رابطه ای با یکدیگر دارند . در این رابطه دو احتمال قابل توجه است:
1- وحدت مسؤولیت
یک احتمال این است که گفته شود، دو تعبیر ذکر شده، دو سمت جداگانه و دو شان مختلف نبوده و دو مسؤولیت متفاوت برای رئیس جمهور پیش بینی نکرده اند . قانون اساسی با دو تعبیر متفاوت یک مسؤولیت را برای رئیس جمهور پیش بینی کرده است و آن «نظارت » بر اعمال مجریان قانون اساسی از حیث اجرای صحیح قانون و عدم نقض آن است . مطابق این برداشت، عبارت مسؤولیت اجرای قانون اساسی به معنای «مسؤولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی » خواهد بود و این همان است که رئیس جمهور به آن سوگند خورده و خود را «پاسدار» قانون اساسی می داند .
2- تعدد مسؤولیت
احتمال دیگر این است که گفته شود، اصل یکصد و سیزدهم با تعبیر «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » و اصل یکصد و بیست و یکم با تعبیر «پاسدار قانون اساسی » دو وظیفه متفاوت برای رئیس جمهور پیش بینی کرده است . در این صورت، این مساله قابل پرسش است که رئیس جمهور علاوه بر پاسداری (نظارت) از قانون اساسی چه وظیفه ای در قبال آن دارد و مقصود از عبارت «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » چیست؟
به نظر می رسد که عبارت «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » ، اگر معنایی غیر از پاسداری و نظارت بر اجرای قانون اساسی داشته باشد، به معنای آن است که او «مجری » قانون اساسی است . به دیگر سخن، او در قبال قانون اساسی دو وظیفه مهم بر عهده دارد: او «مجری » قانون اساسی و نیز «ناظر» بر اجرای آن است . این برداشت از عبارت مورد بحث صحیح به نظر نمی رسد، زیرا:
اولا، دو سمت «اجرا» و «نظارت » در یک فرد یا یک نهاد جمع نمی شود; یعنی نمی شود یک شخص مسؤول اجرا و نیز ناظر بر اجرا باشد . معنای این سخن آن است که شخص مجری بر خود نظارت دارد و این لغو است . اصولا در ابوابی نظیر وقف و وصیت، شخصی را به عنوان ناظر بر اعمال و اقدامات متولی یا وصی تعیین می نمایند . جمع دو سمت اجرا و نظارت در یک شخص با فلسفه جعل نظارت ناسازگار است .
ثانیا، حقوقدانان از عبارت «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » چنین برداشتی نداشته اند . آنان به استناد این عبارت می گویند: او مسؤول نظارت بر اجرای قانون اساسی است . (11)
ثالثا، فهم قانونگذار عادی از این عبارت همان «نظارت » بوده است و قانون «تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری - مصوب 1365» با همین نگرش تنظیم شده است .
رابعا، اصل یکصد و سیزدهم که عبارت مورد بحث در آن ذکر شده، از اصل پنجم قانون اساسی فرانسه اقتباس شده است که می گوید: رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی نظارت دارد .
به هر حال، تردیدی وجود ندارد که رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی نظارت دارد و سوگند رئیس جمهور بر پاسداری از قانون اساسی به همین معناست; خواه عبارت «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » در اصل یکصد و سیزدهم را به معنای نظارت او بر اجرای قانون اساسی بگیریم یا خیر .
بعضی نویسندگان تمایل دارند که حق نظارت رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی و پاسداری او از اصول آن را انکار نمایند . اینان می گویند: نظارت بر اجرای قانون اساسی بر عهده قوه قضائیه است که طبق بند (3) اصل یکصد و پنجاه و ششم بر حسن اجرای قوانین نظارت دارد . به عقیده اینها، واژه قوانین عام است و شامل قانون اساسی و قانون عادی می شود . بنابراین رئیس جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی و قوه قضائیه ناظر بر اوست . (12) لکن این برداشت صحیح نمی باشد، زیرا:
نظارت قوه قضائیه بر حسن اجرای قوانین نمی تواند نافی و مانع نظارت رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی باشد . به همین دلیل شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری بر این عدم تنافی تاکید کرده است . شورای عالی قضایی در تاریخ 12/9/1359، ضمن نامه ای به شورای نگهبان از تذکر و اخطار رئیس جمهور به قوه قضائیه به دلیل نقض بعضی از اصول قانون اساسی انتقاد کرده است . در بخشی از این نامه آمده است:
«طبق اصل یکصدو پنجاه و ششم، نظارت بر حسن اجرای قوانین با قوه قضائیه است نه ریاست جمهوری; خواهشمند است آن شورای محترم نظر خود را در این زمینه و اصولا مفاد اصل 113 و محدوده اختیارات ریاست جمهور ابراز نمایند .» (13)
شورای نگهبان در مقام تفسیر اصل یکصد و سیزدهم و در پاسخ به نامه فوق مرقوم داشته اند:
«رئیس جمهور با توجه به اصل 113 حق اخطار و تذکر را دارد و منافاتی با بند 3 اصل 156 ندارد .»
گفتار دوم - تبیین مسؤولیت رئیس جمهور در نظارت بر اجرای قانون اساسی
در گفتار نخست بیان شد که رئیس جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی است و سوگند یاد کرده است که از آن پاسداری کرده و بر اجرای آن نظارت داشته باشد . شان قانون اساسی، بیان مسائل کلی و اصول اساسی است و از ورود در مسائل جزئی خود داری می کند و تبیین این مسائل را به قانون گذار عادی (مجلس شورای اسلامی) احاله می نماید . در مورد مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی مسائلی مطرح است که قانون اساسی به آن پاسخ نمی دهد . این مسائل عبارت اند از:
1- دامنه مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی چقدر است؟
2- اختیارات رئیس جمهور در مسؤولیتش بر اجرای قانون اساسی چیست؟
3- ضمانت اجرای مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی چیست؟
مجلس شورای اسلامی در سال 1365 اقدام به تبیین اختیارات رئیس جمهور نموده و قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری را تصویب نموده است . دولت با هدف اصلاح این قانون لایحه ای را تنظیم نموده و آن را به مجلس ارائه کرده است . در گفتار دوم، مسائل ذکر شده را با هدف نقد و بررسی لایحه دولت مورد مطالعه قرار خواهیم داد .
الف) دامنه مسؤولیت رئیس جمهور
در ارتباط با مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی، مساله مهمی که باید بررسی شود این است که دامنه این مسؤولیت چقدر است . آیا محدود به قوه مجریه است یا به حوزه قوای دیگر نیز سرایت می کند؟ درباره این پرسش دو نظریه مطرح شده است که در زیر بیان می شود:
عده ای معتقدند که مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی محدود به حوزه قوه مجریه است و او حق مداخله در قوای دیگر ندارد . (14) این عده برای مدعای خویش به نکاتی اشاره می کنند که مهمترین آن، مساله تفکیک قوا و استقلال آنهاست . می گویند: تعمیم مسؤولیت رئیس جمهور در حوزه قوای دیگر با اصل تفکیک و استقلال قوا مغایرت دارد . (15) اگر رئیس جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی در حوزه قوای مقننه و قضائیه باشد، این امر مستلزم دخالت او در کار قوای دیگر است و این مغایر با استقلال قوا می باشد . این اشکال از سوی جمع کثیری از فعالان سیاسی نیز مطرح می شود . (16)
عده ای دیگر معتقدند که مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی و پاسداری او از اصول آن عام و فراگیر است . (17) قانون اساسی پایه و اساس قوانین کشور است و به هیچ وجه نباید اصلی از اصول آن بر زمین مانده یا مورد تعرض قرار گیرد . برای نیل به این هدف متعالی، لازم است مقامی بر اجرای آن نظارت داشته باشد و برای اعمال نظارت کامل و همه جانبه، باید از امکانات و اختیارات لازم برخوردار باشد .
نگارنده معتقد است که مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی و نظارت و پاسداری او از اصول آن، عام و فراگیر است . برای این مدعا موارد زیر قابل ذکر است:
1- عبارات «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » در اصل یکصد و سیزدهم و «پاسداری از قانون اساسی » در اصل یکصد و بیست و یکم مطلق است و اطلاق آن اقتضا دارد که مسؤولیت و پاسداری، محدود به حوزه قوه مجریه نباشد .
ممکن است گفته شود: عبارت «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » و «ریاست قوه مجریه » در اصل یکصد و سیزدهم به یکدیگر عطف شده اند . از آنجا که ریاست رئیس جمهور بر قوه مجریه محدود شده است به «جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود» ، بنابراین، این محدودیت به معطوف علیه نیز سرایت می کند . (18) این سخن صحیح نمی باشد . زیرا قدر متیقن آن است که مستثنی منه عبارت «جز در اموری . . .» ، همان ریاست قوه مجریه است . (19) علاوه بر آن، بر فرض پذیرش این مطلب، لازمه اش آن است که رئیس جمهور به جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود مسؤول اجرای قانون اساسی باشد . لکن این مطلب مدعای آنان را در محدود بودن مسؤولیت رئیس جمهور در حوزه قوه مجریه ثابت نمی کند; زیرا آنچه در داخل مستثنی منه باقی می ماند فراتر از قوه مجریه است . مانند قوه مقننه که مستقیما به رهبری مربوط نمی شود .
2- در اصل یکصد و بیست و یکم رئیس جمهور سوگند یاد می کند که پاسدار قانون اساسی باشد و در حراست از مرزها و استقلال سیاسی و اقتصادی و فرهنگی کشور از هیچ اقدامی دریغ نورزد . می دانیم که «حراست از مرز» و «پاسداری از استقلال و تمامیت ارضی » وظیفه ارتش است که طبق اصل یکصد و چهل و سوم این مسؤولیت را انجام می دهد . همچنین می دانیم که فرماندهی کل نیروهای مسلح و عزل و نصب فرماندهان عالی نظام بر عهده مقام رهبری است که طبق اصل یکصد و دهم این کار را انجام می دهد . حال سؤال این است که اگر مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی محدود به قوه مجریه است، پس چگونه است که او سوگند یاد می کند که از مرزها حراست نماید، در حالی که حراست از مرزها به مقام رهبری مربوط می شود؟ این پرسش، پاسخی جز این ندارد که مسؤولیت رئیس جمهوردر اجرای قانون اساسی فراتر از محدوده قوه مجریه است .
3- نظر مرجع قانونی تفسیر قانون اساسی (شورای نگهبان) در مورد مسؤولیت رئیس جمهور این است که رئیس جمهور بر عملکرد بخش های دیگر حاکمیت، نظارت دارد و نظارت او محدود به قوه مجریه نیست . در این مورد، علاوه بر نظریه تفسیری که پیش از این نقد شد، به نظریه زیر اشاره می شود . شورای نگهبان در پاسخ به نامه مورخ 13/10/1360 رئیس جمهور وقت (حضرت آیت الله خامنه ای) مرقوم داشته اند:
«آنچه از اصل 113 و 121 در رابطه با اصول متعدد و مکرر قانون اساسی استفاده می شود، رئیس جمهور پاسدار مذهب رسمی کشور و نظام جمهوری اسلامی است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود، بر عهده دارد . در رابطه با این وظایف و مسؤولیت ها می تواند از مقامات مسؤول اجرایی و قضایی و نظامی توضیحات رسمی بخواهد و مقامات مذکور موظفند توضیحات لازم را در اختیار ریاست جمهوری بگذارند . . .» (20)
درباره این نظریه تفسیری شورای نگهبان و نظریه ای که در گفتار نخست به آن اشاره شد، گفته اند: این نظریات زمانی از شورای نگهبان صادر شده است که قانون اساسی بازنگری نشده بود و عبارت «تنظیم روابط قوای سه گانه » از اصل یکصد و سیزدهم حذف نگردیده بود . اما پس از بازنگری سال 1368 و حذف عبارت مذکور، در حال حاضر مقام رهبری مسؤول تنظیم روابط قوای سه گانه است و به همین دلیل نظارت بر اعمال قوا نیز بر عهده اوست . (21)
این سخن صحیح است که رئیس کشور (مقام رهبری) و مسؤول تنظیم روابط قوای سه گانه بر اعمال قوای کشور نظارت دارد و این از اصل پنجاه و هفتم (22) نیز فهمیده می شود، لکن نظارت رهبری نافی و مانع نظارت رئیس جمهور نخواهد بود . به همین دلیل، قانون اساسی ضمن این که در اصل پنجاه و هفتم تصریح می کند که قوای سه گانه زیر نظر رهبری عمل می کنند، با این وجود رئیس جمهور را مسؤول اجرای قانون اساسی و پاسدار اصول آن معرفی کرده است که حداقل این مطلب تا پیش از بازنگری سال 1368 مورد قبول است . بنابراین منافاتی بین اصل پنجاه و هفتم و عمومیت مسؤولیت نظارتی رئیس جمهور نیست .
اما در مورد اشکال بر نظریه تفسیری شورای نگهبان، باید گفت که این نظریه هم اکنون نیز معتبر است; زیرا تفسیر شورای نگهبان مربوط است به مسؤولیت رئیس جمهوردر اجرای قانون اساسی و پاسداری او از اصول آن که هم اکنون نیز جزء وظایف رئیس جمهوری است . قید «تنظیم روابط قوای سه گانه » هیچ ارتباطی به این نظریه تفسیری ندارد تا حذف آن از اصل یکصد و سیزدهم در بازنگری سال 1368 موجب بی اعتباری تفسیر شورای نگهبان شود .
در پایان این مطلب، لازم است به این نکته نیز اشاره شود که هیچ منع قانونی برای نظارت رئیس جمهور بر اعمال نهادهای زیر نظر مقام رهبری مشاهده نمی شود، زیرا همانطور که مقام معظم رهبری در ماجرای نظارت و حسابرسی مالی مجلس بر نهادهای زیر نظر ایشان یادآور شدند، فعالیت بعضی نهادها زیر نظر مقام رهبری به معنای مدیریت ایشان بر این نهادها نمی باشد . بنابراین، اگر رئیس جمهور به مواردی از نقض قانون اساسی در نهادهای زیر مجموعه رهبری برخورد نمایند، می توانند اقدامات قانونی را به عمل آورند .
در این که مسؤولیت رئیس جمهوردر اجرای قانون اساسی شامل اصول مبین وظایف و اختیارات شخص رهبری نیز می شود یا خیر، برخی به این سؤال پاسخ مثبت داده اند . (23) لکن با توجه به این که رئیس جمهورخود زیر نظر مقام رهبری عمل می کند و مادون آن است، پذیرش نظارت مقام مادون بر اعمال مقام مافوق مشکل است . در این مورد، نظارت بر اعمال مقام رهبری مشخصا بر عهده مجلس خبرگان است (24) و اگر موردی از نقض قانون اساسی در اقدامات رهبری مشاهده شود، باید به مجلس خبرگان گزارش شود . بر اساس قانون اساسی، تشخیص ناتوانی مقام رهبری از انجام وظایف قانونی بر عهده مجلس خبرگان است .
نتیجه مباحث فوق این است که مسؤولیت رئیس جمهور بر اجرای قانون اساسی عام است . اما آیا این مسؤولیت عام با مساله تفکیک و استقلال قوا مغایرتی ندارد؟
در پاسخ به پرسش ذکر شده باید گفت که تفکیک قوا بر دو نوع است . یک نوع آن تفکیک مطلق قوا و نوع دیگر تفکیک نسبی قوا است . (25) تفکیک قوا، وقتی مطلق است که هر قوه ای مستقلا وظیفه خودش را انجام دهد و بر کار یکدیگر اقتدار و نفوذ متقابل نداشته باشند . اما تفکیک قوا، زمانی نسبی است که قوا با وجود استقلال، بر کار یکدیگر نظارت داشته باشند . (26) تفکیک قوا در کشور ما مطلق نیست . قوای سه گانه ضمن آن که مستقل از یکدیگرند (27) ، در عین حال بر کار یکدیگر نظارت دارند . قوه مقننه از طریق دیوان محاسبات کشور بر اعمال قوای قضائیه و مجریه نظارت مالی دارد . (28) همچنین قوه مقننه از طریق حق استیضاح (اصل 89) بر اعمال قوه مجریه نظارت می کند . قوه قضائیه از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت دارد (29) . به همین ترتیب، رئیس جمهور نیز بر اعمال قوای مقننه و قضائیه از حیث اجرای قانون اساسی نظارت می کند .
به این نکته مهم باید توجه داشت که نظارت جز در مواردی که قانون اجازه داده باشد (30) به هیچ وجه مستلزم دخالت نیست . ناظر نمی تواند به بهانه اعمال نظارت در کار مجری دخالت کند و جای او را بگیرد . این امر موجب هرج و مرج خواهد شد . آنچه با اصل استقلال قوا و تفکیک نسبی قوا مغایرت دارد، دخالت است نه نظارت . بنابراین، شبهه مغایرت نظارت عام رئیس جمهوربا اصل استقلال قوا ناشی از سوء برداشت از مقوله تفکیک قوا می باشد . (31)
بدین ترتیب، آنچه در مقدمه توجیهی لایحه دولت آمده است، مبنی بر این که رئیس جمهور «به طور مطلق و عام و شامل و بدون قید، مسؤولیت اجرای قانون اساسی را نیز به عهده دارد . . . .» صحیح بوده و مطابق قانون اساسی می باشد; جز این که این عبارت اگر اصول مربوط به وظایف و اختیارات رهبری را نیز شامل بشود، - که ظاهرا چنین است - مغایر با قانون است . همانطور که پیش از این اشاره شد، رئیس جمهور زیر نظر مقام رهبری است (اصل 57) و نمی تواند بر مافوق خود نظارت نماید . علاوه بر آن، تشخیص این که رهبری به وظایف خود عمل می کند یا خیر، بر عهده مجلس خبرگان است . اصل یکصد و یازدهم می گوید: «هر گاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود یا فاقد . . . ، تشخیص این امر به عهده خبرگان . . . می باشد .» این که تشخیص ناتوانی در انجام وظایف قانونی به خبرگان واگذار شده، دلالت دارد بر این که تشخیص دیگران در این خصوص اعتبار ندارد .
ب) اختیارات رئیس جمهور
رئیس جمهور در مقام مسؤول اجرای قانون اساسی و پاسدار اصول آن از چه اختیاراتی برخوردار است؟ قانون اساسی به این سؤال پاسخ نمی دهد . البته در اصل یکصد و بیست و دوم صرفا به وجود این اختیارات اشاره کرده است . زیرا می گوید: «رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی یا قوانین عادی به عهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسؤول است .»
از این اصل نکات متعددی فهمیده می شود: از جمله این که رئیس جمهور «در حدود اختیارات » مسؤولیت دارد . دیگر این که اختیارات و وظایف رئیس جمهور منحصر در آنچه در قانون اساسی آمده نیست، بلکه «قوانین عادی » نیز می تواند مبین این اختیارات و وظایف باشد . بنابراین، مجلس شورای اسلامی مرجع قانونی تبیین اختیارات رئیس جمهور است . مجلس نیز با تصویب قانون «تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری اسلامی ایران - مصوب 1365» به این وظیفه قانونی عمل کرده است . فصل دوم قانون مذکور (مواد 16- 13) به مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی اختصاص دارد که تمامی مواد آن در لایحه دولت اصلاح شده است . از میان مواد این فصل، ماده 13 مربوط به اختیارات رئیس جمهور است . ابتدا متن قانون فعلی و سپس اصلاحیه پیشنهادی دولت ذکر می شود .
ماده 13 قانون:
به منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی، رئیس جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم، مسؤول اجرای قانون اساسی می باشد .»
ماده یک اصلاحیه:
«متن زیر به ذیل ماده 13 اضافه می شود:
رئیس جمهور می تواند وظایف مربوط به نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، و بررسی را از طریق هیاتی متشکل از افراد صاحب نظر در امور حقوقی و اجرایی به نام هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی انجام دهد . کلیه دستگاه های حکومتی موظفند با هیات منصوب از سوی رئیس جمهور همکاری لازم را نموده و . . .»
تبصره: «متخلف جهت پیگرد قانونی به مراجع صالح معرفی می شود و در صورت اثبات تخلف به سه ماه تا یک سال انفصال از خدمات دولتی محکوم خواهد شد .»
پیام اصلی متن اضافه شده به ماده 13، تشکیل «هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی » است . مواردی مانند کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری و بررسی در حقیقت ابزارهای اعمال نظارت رئیس جمهوراست و در این سخنی نیست . اما این پرسش مطرح می شود که آیا رئیس جمهورمی تواند اقدام به تشکیل هیات مذکور نماید . آیا مجلس می تواند چنین قانونی را تصویب کند و آیا این امر مغایر قانون اساسی نیست؟ البته رئیس جمهورمدتها پیش هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی را تشکیل داده و این هیات هم اکنون فعالیت می کند . دولت قصد دارد با این اصلاحیه، اقدام گذشته را قانونی نماید . به هر حال، در مورد پرسش ذکر شده، بعضی گفته اند: این اقدام مغایر با قانون اساسی است و رئیس جمهورمجاز نیست چنین هیاتی را تشکیل دهد . هیچ جای قانون اساسی تصریح نشده است که رئیس جمهوری می تواند واحد بازرسی تشکیل بدهد . (32)
شورای نگهبان نیز تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری را با قانون اساسی مغایر دانسته است . در سال 1360 رئیس جمهور وقت (آیة الله خامنه ای) در نامه ای خطاب به شورای نگهبان نوشته بودند:
«رئیس جمهور طبق قانون اساسی مکلف به اجرای قانون اساسی و شرع مقدس و . . . است . به نظر می رسد که انجام این مسؤولیت بدون نظارت دقیق بر ارگان های اجرایی (اعم از قوه قضائیه و مجریه) امکان پذیر نیست . بدین جهت دفتر ریاست جمهوری در صدد است به تشکیل یک واحد بازرسی ویژه اقدام نماید . خواهشمند است نظر آن شورا را در مورد این اقدام از جهت انطباق با قانون اساسی بیان نمایید .» (33)
شورای نگهبان در پاسخ به نامه مذکور، ضمن تاکید بر حق رئیس جمهوردر خصوص نظارت بر مقامات مسؤول اجرایی و قضایی و نظامی، نظریه تفسیری خود را اعلام داشته اند که در قسمتی از آن آمده است:
«. . . بنابراین تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری، با قانون اساسی مغایرت دارد .» (34)
شورای نگهبان در نظریه تفسیری خود مشخص نکرده اند که تشکیل واحد بازرسی با کدام اصل قانون اساسی مغایرت دارد . در قانون اساسی اصلی را سراغ نداریم که صریحا یا تلویحا تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری را منع کرده باشد . به همین دلیل، ادعای مغایرت تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری با قانون اساسی صحیح به نظر نمی رسد . آری، می توان گفت که این امر موافق قانون اساسی نیست و قانون اساسی تشکیل این واحد را تجویز نکرده است . اما عدم موافقت با مغایرت تفاوت دارد . وافقت با قانون اساسی ضرورتی ندارد . آنچه مهم است، عدم مغایرت با قانون اساسی است . بنابر این، از جهت تحلیلی، اقدام قانون گذار به تشکیل هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی، مغایرتی با قانون اساسی ندارد . با این وجود، این اصلاحیه، مغایر با نظر تفسیری شورای نگهبان است که از حیث اعتبار، در حکم قانون اساسی است . به دیگر سخن، مصوبات مجلس در صورتی که مغایر با نظریه تفسیری شورای نگهبان باشد، اعتبار ندارد . مگر آن که این مصوبه این بار به تایید شورای نگهبان برسد که در این صورت می توان نتیجه گرفت شورای نگهبان از نظریه سابق خود عدول کرده است .
از مجموع مطالب ذکر شده در این قسمت نتیجه می گیریم که ماده یک اصلاحیه در مورد تشکیل هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی - گرچه مغایرتی با قانون اساسی ندارد - مغایر با نظریه تفسیری شورای نگهبان است . علاوه بر آن، اقدام رئیس جمهور به تشکیل هیات پیگیری در گذشته، در شرایطی که مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی آن را مغایر با قانون اساسی دانسته و قانونگذار عادی نیز آن را تجویز نکرده است، یک اقدام عجیب و خلاف است . و عجیب تر این که این اقدام مغایر با قانون را کسی مرتکب شده است که این لایحه را برای اجرای قانون اساسی ارائه کرده است .
در ماده یک اصلاحیه، یک تبصره نیز به ماده 13 این قانون الحاق گردید . در متن تبصره آمده است:
«متخلف جهت پیگرد قانونی به مراجع صالح معرفی می شود و در صورت اثبات تخلف، به سه ماه تا یک سال انفصال از خدمات دولتی، محکوم خواهد شد .»
در این تبصره، از «مراجع صالح » سخن گفته شده است که متخلف را تحت پیگرد قرار می دهد و او را مجازات می کند . این عبارت مبهم است و معلوم نیست که مرجع صالح برای پیگرد متخلف کدام است و صلاحیت هایش چیست؟
ج) ضمانت اجرای مسؤولیت رئیس جمهور
گفته شد که رئیس جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی بوده و این مسؤولیت تنها به قوه مجریه اختصاص ندارد . در این خصوص قانون اساسی به اختیاراتی اشاره کرده است که در قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری بیان شده است . ماده 13 قانون فوق می گوید: «رئیس جمهور می تواند از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم، قانون اساسی را اجرا نماید .» مساله مهمی که در این مورد رخ می نماید، این است که اگر رئیس جمهور از راههای ذکر شده به مواردی از نقض قانون اساسی یا عدم اجرای آن برخورد نماید، درباره متخلف چه اقداماتی را می تواند انجام دهد و چگونه می تواند فرد خاطی را وادار به اجرای قانون اساسی نماید . به دیگر سخن، ضمانت اجرای مسؤولیت رئیس جمهور چیست؟
می دانیم که وجوه تمایز قواعد حقوقی از غیر آن، صدور مستقیم یا غیر مستقیم آنها از سوی قدرت عمومی و نیز برخورداری این قواعد از ضمانت اجرای قضایی یا اداری است . (35) تردیدی نیست که قواعد حقوق اساسی از سوی قدرت عمومی وضع شده است . لکن در برخورداری این قواعد از ضمانت اجرای قضایی یا اداری، مشکل وجود دارد . این مشکل از آنجا ناشی می شود که مخاطب و مجری قواعد حقوق اساسی غالبا بخش های مختلف حاکمیت هستند; یعنی همانجا که باید با متخلف برخورد کرده و او را به کیفر رسانند . به بیان دیگر، مقام صادر کننده قاعده و ضامن اجرای آن، و کسی که قاعده بر او تحمیل می شود، غالبا یکی است . لذا الزام آنان به اجرای قواعدی که بر خود آنان بار می شود، کار دشواری است . (36) بنابراین، در مورد ضمانت اجرا، این نقص در مورد قواعد حقوق اساسی وجود دارد . اگر چه این قواعد از «ضمانت اجرای سیاسی » برخوردار هستند . به این بیان که هرگاه نهاد یا کارگزاری از اجرای قواعد حقوق اساسی سرباز زند، از مجاری گوناگون تحت فشار قرار می گیرد:
1- همانطور که پیش از این اشاره شد، در نظام تفکیک قوای نسبی، قوای کشور بر اعمال یکدیگر نظارت متقابل دارند که طبعا با مشاهده مواردی از تخلف و بیان این موارد برای افکار عمومی، شرایط را برای ادامه وضعیت خلاف بر متخلف دشوار می سازند .
2- در یک نظامی که مطبوعات و احزاب سالم و قدرتمند فعالیت می کنند، تخلفات زمامداران از دید آنها پنهان نمی ماند . آنان موارد تخلف را در جراید منعکس می کنند و مقامات متخلف را تحت فشار قرار می دهند . نتیجه چنین وضعیتی این خواهد بود که افکار عمومی به تخلف مقامات پی خواهد برد . بدیهی است زمامداری برای کسی که مشروعیت مردمی خود را از دست داده است، مقدور نمی باشد . حقوقدانان، با وجود ضمانت اجرای سیاسی، قواعد حقوق اساسی را واجد خصیصه الزامی می دانند . (37)
قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری - مصوب 1365- با همین نگرش، برای مسؤولیت رئیس جمهوردر اجرای قانون اساسی، ضمانت های اجرایی سیاسی پیش بینی کرده است . لکن تهیه کنندگان لایحه اصلاح قانون فوق، ضمانت اجرای سیاسی را مؤثر ندانسته و با اصلاح قانون در پی آنند که ضمانت اجرای قضایی و اداری را نیز به آن ملحق نمایند . نخست متن قانون فعلی و سپس اصلاحیه آن را در زیر می آوریم .
در ماده 14 این قانون آمده است:
«در صورت توقف یا عدم اجرای اصلی از اصول قانون اساسی، رئیس جمهور در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی، به نحو مقتضی اقدام می نماید و برای این منظور، می تواند مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوط برساند و علت توقف یا عدم اجرا را خواستار گردد . مقام مسؤول موظف است پاسخ خود را مشروحا و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس جمهور برساند . در صورتی که پس از بررسی به تشخیص رئیس جمهور، توقف یا عدم اجرا ثابت گردد، نسبت به اجرای اصل یا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشی از تخلف، اقدام و در صورتی که تخلف مربوط به نخست وزیر و وزرا باشد، به مجلس شورای اسلامی ارجاع می دهد و در غیر این صورت، پرونده امر به مرجع صالح ارسال خواهد شد .»
ماده 15 قانون:
«به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی، رئیس جمهور حق اخطار و تذکر به قوای سه گانه کشور را دارد .»
ماده 16 قانون:
«رئیس جمهور می تواند سالی یک بار آمار موارد توقف، عدم اجرا و نقض و تخلف از قانون اساسی را با تصمیمات متخذه تنظیم کند و به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند .»
از مجموع مواد 14 و 15 و 16 استفاده می شود که رئیس جمهوردر مورد نقض قانون اساسی یا عدم اجرای اصلی از آن، اقدامات زیر را انجام خواهد داد:
1- مراتب تخلف را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه رسانده و علت توقف یا عدم اجرا را خواستار گردد .
2- در صورت احراز توقف یا عدم اجرا، نسبت به اجرای اصل یا اصول مربوطه اقدام نماید .
3- عوارض ناشی از تخلف را برطرف نماید .
4- اگر تخلف مربوط به نخست وزیر و وزرا باشد، موارد را به مجلس شورای اسلامی ارجاع می دهد . (38)
5- اگر تخلف مربوط به نخست وزیر و وزرا نباشد، پرونده را به مرجع صالح ارسال خواهد کرد .
6- به قوای سه گانه کشور اخطار و تذکر دهد .
7- سالی یک بار آمار موارد توقف و تخلف و اقدامات انجام شده را به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند .
همان طور که از بندهای فوق بر می آید، موارد فوق یک سری ضمانت های اجرایی سیاسی محسوب می گردد . تدوین کنندگان لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری، قانون فعلی را در جلوگیری از نقض قانون اساسی کارساز ندانسته و به ضمانت های اجرایی قضایی و اداری روی آورده اند . موارد پیشنهادی دولت در لایحه اصلاح به شرح ذیل است:
ماده 12 اصلاحیه:
«ماده 14 به شرح زیر اصلاح و دو تبصره به آن الحاق می گردد .
ماده 14- در صورت توقف، نقض یا عدم اجرای اصلی از اصول قانون اساسی، رئیس جمهور در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی به نحو مقتضی اقدام می نماید و برای این منظور می تواند ضمن دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده بر خلاف قانون اساسی، مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه در هر یک از قوا و نهادهای حکومتی برساند و علت توقف، نقض یا عدم اجرا را خواستار گردد . مقام مسؤول موظف است در اسرع وقت مناسب، حد اکثر مدت دو ماه، پاسخ خود را مشروحا و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس جمهور برساند . در صورتی که پس از بررسی و تشخیص رئیس جمهور، توقف یا عدم اجرا همچنان ثابت باشد، رئیس جمهور نسبت به اجرای اصل یا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشی از تخلف، اقدام لازم را معمول و از جمله دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده بر خلاف قانون اساسی را صادر می نماید و پرونده را برای تعقیب متخلف به مراجع صالح اداری و قضایی ارسال می دارد . متخلف برای بار اول یک تا سه سال و در صورت تکرار به انفصال دایم از خدمات دولتی محکوم می شود .»
تبصره 1- «در صورتی که به تشخیص رئیس جمهور، پس از بررسی های کارشناسی از جمله کسب نظر هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی، تصمیم قضایی صادره از سوی مراجع قضایی مغایر قانون اساسی باشد، رئیس جمهور درخواست نقض آن را به شعبه ای خاص در دیوان عالی کشور متشکل از یک رئیس و دو مستشار به انتخاب هیات عمومی دیوان عالی کشور که همگی دارای پایه یازده قضایی باشند، ارجاع می دهد . رسیدگی توسط قضات شعبه مذکور انجام و نظر اکثریت قضات ملاک عمل خواهد بود .
هنگام رسیدگی، هیاتی مرکب از سه حقوقدان به انتخاب مجلس شورای اسلامی و سه حقوقدان به انتخاب هیات وزیران در جلسه حضور خواهند داشت و نظرات و توضیحات خود را به شعبه ارائه خواهند کرد .
درخواست نقض تصمیم قضایی از سوی رئیس جمهورموجب توقف اجرای آن و آثار و تبعات آن تا پایان رسیدگی می شود .
در صورت نقض تصمیم از سوی شعبه مذکور، پرونده جهت رسیدگی به مرجع قضایی صالح ارسال می شود و آن مرجع مکلف به تبعیت از نظر شعبه خاص دیوان عالی کشور خواهد بود .
تبصره 2- «رئیس جمهورمی تواند از طریق تعیین بودجه ای خاص نسبت به جبران خسارات و لطمات وارده به شهروندان به جهت نقض حقوق اساسی شناخته شده آنها از قانون اساسی اقدام نماید .»
ماده 3: ماده 15 به شرح زیر اصلاح می شود:
ماده 15- به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی، رئیس جمهورحق دارد به بالاترین مقام هر یک از نهادهای حکومتی و قوای سه گانه تذکر و اخطار دهد . ترتیب اثر ندادن به تذکر و اخطار رئیس جمهورمی تواند به اقدامات مذکور در ماده 14 این قانون و تبصره (1) آن منجر شود .»
ماده 4: «ماده 16 به شرح زیر اصلاح می شود:
رئیس جمهورمی تواند سالی یک بار گزارش موارد توقف و عدم اجرا و یا نقض قانون اساسی را با تصمیمات متخذه و ذکر موانع و مشکلات، تنظیم و به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند . گزارش رئیس جمهور در جلسه علنی مجلس قرائت می شود . هم چنین رئیس جمهور می تواند هر گاه لازم بداند، مستقیما مردم را از طرق مقتضی در جریان موارد عدم اجرا یا نقض قانون اساسی و اقداماتی که انجام داده قرار دهد .»
این اصلاحیه، حاوی نکات متعددی است . تغییرات مهم آن را در دو قسمت جداگانه متذکر می شویم .
الف) اقدامات غیر قضایی مغایر با قانون اساسی
در مورد اقدامات غیر قضایی نقض کننده قانون اساسی، لایحه تدابیر زیر را پیش بینی کرده است:
1- مرجع تشخیص تخلف: لایحه، تشخیص رئیس جمهورمبنی بر نقض قانون اساسی را ملاک عمل دانسته است .
2- مرجع رسیدگی به تخلف: مرجع رسیدگی به موارد تخلف، مراجع صالح قضایی و اداری است .
3- لغو تصمیمات و توقف اقدامات: رئیس جمهورمی تواند تصمیمات مغایر با قانون اساسی را لغو کرده و اقدامات را نیز متوقف نماید .
4- مجازات متخلف: متخلف برای بار اول به یک تا سه سال و در صورت تکرار، به انفصال دایم از خدمات دولتی محکوم می شود .
5- جبران خسارت ها: خسارت های وارد شده به شهروندان به خاطر تصمیمات یا اقدامات مغایر با قانون اساسی از بودجه ای که به همین منظور در اختیار رئیس جمهورقرار می گیرد، جبران خواهد شد .
در مورد بند (3)، باید گفت اقدام رئیس جمهور به لغو تصمیمات مقام های مسؤول در خارج از حوزه قوه مجریه و نیز جلوگیری از اقدامات انجام شده، بر خلاف اصل تفکیک و استقلال قوا است . به دیگر سخن، اگر رئیس جمهوربه چنین کاری دست بزند، در حقیقت اصل پنجاه و هفتم را نقض کرده است .
در مورد بند (4) نیز باید توجه داشت که در قانون مجازات اسلامی برای نقض تعداد زیادی از اصول قانون اساسی مجازات پیش بینی شده است . با توجه به اهمیت مطلب، به این مواد اشاره می شود:
ماده 570- سلب آزادی شخصی افراد ملت یا محروم نمودن آنها از حقوق مقرر در قانون اساسی (حقوق ملت در قانون اساسی)
ماده 572- عدم استماع دادخواهی (اصل 34)
ماده 573- حبس غیر قانونی (اصل 32)
ماده 574- عدم رعایت حقوق زندانی، اجبار به اقرار از طریق شکنجه (اصل 38 و 39)
ماده 575- بازداشت یا توقیف خلاف قانون (اصل 32)
ماده 579- مجازات خلاف قانون (اصل 36)
ماده 580- حرمت مسکن اشخاص (اصل 22)
ماده 582- استماع و استراق سمع (اصل 25)
با مروری بر این مواد روشن می شود که متخلف حسب مورد به انفصال از خدمات دولتی محکوم شده و مجازات حبس نیز خواهد داشت در حالی که در لایحه اصلاح قانون مورد بحث، برای متخلف فقط انفصال پیش بینی شده است . این اصلاحیه، مجازات خفیف تری را برای متخلف پیش بینی کرده است و گامی به عقب است و علاوه بر آن مشکلاتی را از حیث احتمال نسخ مواد فوق به وجود خواهد آورد .
در مورد بند (5) نیز باید یاد آور شد که منطقی به نظر نمی رسد خسارت های ناشی از فعل غیر، از بودجه دولت جبران شود . حداقل در مواردی که متخلف مقصر شناخته شود، جبران خسارت از بودجه دولت، مغایر اصل 171 می باشد . در این موارد صحیح آن است که فرد متخلف را مسؤول زیان وارده به اشخاص بدانیم . (39)
نکته دیگر در مورد این بند آن است که لایحه فقط خسارت های شهروندان را مورد توجه قرار داده است و خسارتهایی که احیانا دولت به خاطر تصمیمات غلط و اقدامات خلاف متحمل می شود، مورد غفلت قرار گرفته است .
ب) تصمیمات قضایی مغایر با قانون اساسی
هر گاه تصمیم قضایی صادر شده از سوی مراجع قضایی مغایر قانون اساسی باشد، لایحه تدابیر زیر را بیان کرده است:
1- درخواست نقض تصمیم قضایی: هر گاه رئیس جمهور تصمیم قضایی صادره را مغایر قانون اساسی تشخیص دهد، می تواند خواستار نقض آن شود .
2- توقف اجرای تصمیم قضایی: درخواست رئیس جمهور برای نقض تصمیم صادره موجب توقف اجرای حکم تا پایان رسیدگی می شود .
3- مرجع رسیدگی به تصمیم قضایی: برای رسیدگی به ادعای رئیس جمهور مبنی بر مغایرت تصمیم قضایی صادر شده با قانون اساسی، شعبه ویژه ای در دیوان عالی کشور تشکیل خواهد شد .
4- حضور حقوقدانان در جلسه رسیدگی: شش حقوقدان منتخب مجلس و هیات وزیران در جلسه دیوان حضور داشته و نظر مشورتی خود را ارائه خواهند نمود .
5- قطعی بودن رای شعبه دیوان: رای شعبه رسیدگی کننده در مورد نقض تصمیم قضایی صادر شده قطعی است و مرجع بعدی رسیدگی کننده موظف به تبعیت از نظر دیوان است .
در مورد بند (1) و (2)، این مطلب باید مورد توجه قرار گیرد که متوقف شدن اجرای حکم به دلیل این که رئیس جمهور درخواست نقض آن را نموده است، صحیح به نظر نمی رسد . این از مصادیق روشن نقض اصل یکصد و پنجاه و ششم مبنی بر استقلال قوه قضائیه است . توقف اجرای حکم منوط به نقض آن توسط مرجع تجدید نظر است .
در مورد بند (3)، دولت در لایحه خود یک شعبه ویژه قضایی را پیش بینی کرده است . این قسمت لایحه نیز مغایر قانون اساسی است . به موجب بند (1) اصل 157 «ایجاد تشکیلات لازم در دادگستری » از وظایف رئیس قوه قضائیه است . اقدام دولت در ایجاد یک شعبه در دادگستری، دخالت در کار رئیس قوه قضائیه محسوب می گردد .
بند (4) در مورد حضور حقوقدانان در جلسه دادگاه: در صورتیکه به تشخیص دادگاه علنی بودن محاکمه مغایر با نظم عمومی باشد، جریان محاکمه به صورت غیر علنی برگزار می شود و در این صورت قاضی حق دارد از حضور اشخاص دیگر (غیر از طرفین دعوا) در جریان محاکمه جلوگیری نماید . بنابر این اطلاق این قسمت لایحه نیز مغایر اصل 173 قانون اساسی می باشد .
آخرین نکته ای که در این خصوص ذکر می شود، مطلب بند (5) مبنی بر قطعی بودن رای شعبه ویژه رسیدگی کننده به درخواست رئیس جمهور است . لایحه اصلاح قانون مورد بحث، مرجعی را که برای بار دوم به پرونده رسیدگی می کند، ملزم به تبعیت از رای دیوان نموده است . این مساله نیز مغایر با اصول حقوقی است . زیرا مرجع قضایی بدوی جز در مورد آرای اصراری هیچ الزامی به تبعیت از آرای دیوان عالی کشور ندارد .
نتیجه
از مجموع مباحثی که در ضمن گفتار اول و دوم ذکر شد، می توان به نتایج زیر دست یافت:
1- رئیس جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی و پاسدار اصول آن است و بر اعمال قوای کشور و نهادهای حکومتی نظارت دارد .
2- نظارت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی اگر مستلزم دخالت در کار قوای دیگر نباشد، با اصل تفکیک و استقلال نسبی قوا مغایرتی ندارد .
3- قانونگذار در قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهور (مصوب 1365) به ضمانت اجرای غیر قضایی گرایش داشته و راه کارهای سیاسی را بیان کرده است .
4- لایحه اخیر اصلاح قانون مذبور به ضمانت اجرای قضایی و اداری روی آورده است .
5- لایحه اخیر اصلاح قانون مذبور از جهات متعدد مغایر با قانون اساسی بوده و ناقض اصل استقلال قوا بویژه استقلال قوه قضائیه می باشد.
پی نوشت ها:
1) محقق، نویسنده و کارشناس ارشد حقوق خصوصی .
2) برای مطالعه کیفیت نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقررات، مراجعه شود به: فرج الله هدایت نیا و محمدهادی کاویانی، بررسی فقهی - حقوقی شورای نگهبان، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، چاپ اول، 1380، صص 147- 95; و نیز ر . ک: فرج الله هدایت نیا، رواق اندیشه، «نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقررات » ، شماره 11 .
3) سیدمحمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجتمع آموزش عالی قم، چاپ دوم، 1357، ج 2، ص 344 .
4) همان .
5) سید جلال الدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، چاپخانه علامه طباطبایی، 1374، ج 3، ص 308 .
6) بند (6) اصل یکصد و دهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
7) صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اداره تبلیغات و انتشارات، چاپخانه مجلس شورای اسلامی، 1368، ج 4، ص 13 .
8) سید محمد هاشمی، پیشین، ص 344 .
9) اداره کل توافق های بین المللی، قانون اساسی جمهوری فرانسه، اداره کل قوانین و مقررات کشور، 1376، ج 1، ص 23 .
10) بند هفت از اصل یکصد و دهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
11) ر . ک: سید محمد هاشمی، پیشین (آقای هاشمی از عبارت «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » به پاسداری اجرایی یاد کرده است، در مقابل پاسداری تقنینی که بر عهده شورای نگهبان است) ; مرتضی نجفی اسفاد و فرید محسنی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، انتشارات بین المللی الهدی، چاپ اول، 1379، ص 317 (در این ماخذ آمده است: هیچ کس مدعی نیست که رئیس جمهور شخصا مسؤول اجرای قانون اساسی در قوای دیگر است، بلکه در گفتار چنین ذکر می شود که وی مسؤول نظارت است) .
12) سید حسین هاشمی، رواق اندیشه، «قانون گرایی; از شعار تا واقعیت » ، شماره 11، صص 6 و 5 .
13) حسین مهر پور، مجموعه نظریات شورای نگهبان، سازمان انتشارات کیهان، چاپ اول، 1371، ج 3، ص 22 .
14) مرتضی نجفی اسفاد و فرید محسنی، پیشین، ص 316; عباس کعبی، قانون اساسی و ضمانت های اجرایی آن، مرکز مطالعات و پژوهش های فرهنگی حوزه علمیه، چاپ اول، 1380، صص 48- 34 .
15) اصل 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
16) ر . ک: بینش سبز، «لایحه ای برای همه مردان سیاست ایران » ، سال 81، شماره 12 .
17) سید محمد هاشمی، پیشین، سید جلال الدین مدنی، پیشین; محسن طاهری جبلی، قانون اساسی; نظارت و اجرا، راهبرد، سال 1379، شماره 18، ص 219; حسین مهر پور، مسؤولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی و جایگاه هیات پیگیری و نظارت، راهبرد، شماره های 14 و 15، صص 28- 1 .
18) مرتضی نجفی اسفاد و فرید محسنی، پیشین، صص 318- 317 .
19) مؤید این مطلب، فاصله شدن عبارت «تنظیم روابط قوای سه گانه » بین عبارت «مسؤولیت اجرای قانون اساسی » و عبارت «ریاست قوه » در متن پیش از باز نگری می باشد . معنا ندارد که گفته شود رئیس جمهور تنظیم روابط قوای سه گانه «جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود» را بر عهده دارد .
20) حسین مهر پور، مجموعه نظریات شورای نگهبان، ج 3، ص 83 .
21) مرتضی نجفی اسفاد و فرید محسنی، پیشین، ص 318; عباس کعبی، پیشین، ص 37 .
22) اصل پنجاه و هفتم می گوید: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردد . این قوا مستقل از یکدیگرند .»
23) ر . ک: سید جلال الدین مدنی، پیشین .
24) ر . ک: اصل 111 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
25) ابوالفضل قاضی، بایسته های حقوق اساسی، نشر دادگستر، چاپ هفتم، 1380، ص 190 .
26) سید محمد هاشمی، وکالت، «نظام حقوقی ایران و واقعیت های موجود» ، سال 1380، شماره 7، ص 19 .
27) اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
28) اصول 54 و 55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
29) اصل 174 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران .
30) مانند اصل 89 قانون اساسی که به مجلس حق داده است وزیری را استیضاح کرده و او را از طریق رای عدم اعتماد از وزارت بر کنار کند .
31) سید محمد هاشمی، پیشین .
32) عباس کعبی، پیشین، ص 39 .
33) حسین مهرپور، پیشین، ص 84 .
34) همان .
35) ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ هفتم، 1380، ص 55 .
36) همان .
37) همان .
38) پست نخست وزیری در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 حذف شده است .
39) اصل 171 قانون اساسی: «هر گاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی . . . ضرر مادی یا معنوی متوجه کسی گردد، در صورت تقصیر مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است و در غیر این صورت، خسارت توسط دولت جبران می شود . . .»
