قانون گرایی؛ از شعار تا واقعیت (به مناسبت دو لایحه اخیر دولت)
در این ایام، تقدیم دو لایحه از سوی رئیس جمهور محترم به مجلس، به یکی از جنجال برانگیزترین موضوع داخل کشور تبدیل شده و افکار عمومی و اذهان خواص را به خود مشغول کرده است. در شرایط کنونی و در حالی که حضور نظامی امریکا در منطقه و تهدید علیه ایران جدی است و کشور، بیش از هر وقت دیگر نیاز به آرامش دارد، چه عواملی موجب بروز تشنج در داخل شده است؟
با نگاهی گذرا به رفتار و ادبیات نقدی که بر بسیاری از موافقان و مخالفان این دو لایحه جنجالی حاکم است، به آسانی می توان به پاسخ این پرسش دست یافت؛ چرا که نگاه غیر منطقی برخی از موافقان و مخالفان این لایحه، از لابلای اظهارات، نوشته ها و مصاحبه های آنان در مطبوعات بخوبی نمایان است. در حالی که مخالفان این دو لایحه، در پاره ای از موارد به صورت غیر حقوقی و با ادبیاتی نامناسب بر این لوایح می تازند، موافقان نیز گویا این دو لایحه را وحی منزل و غیر قابل خدشه می دانند و حتی به زبان و در ظاهر نیز حاضر نیستند برای مجلس شورای اسلامی یا شورای نگهبان، به حق قانونی ردّ این طرح، اعتراف کنند.
به عنوان نمونه، یکی از موافقان این دو لایحه، (معاون حقوقی و پارلمانی رئیس جمهور) در مصاحبه با یکی از روزنامه ها،(1) در پاسخ به این پرسش مصاحبه گر که:
«بر اساس راهکار قانونی که شما لایحه ای را به مجلس داده اید، آیا این حق را هم بر اساس قانون اساسی برای مجلس و شورای نگهبان قائل هستید که در مورد آن اظهار نظر کرده و آن را تأیید و یا احیانا ردّ کنند؟ و اگر رد کردند آیا به این نظر احترام قائل می شوید؟»
چنین پاسخ می دهد:
«من فکر می کنم با دفاعی که ما از این لایحه می کنیم، دلیلی نمی بینیم که مجلس و شورای نگهبان با آن مخالفت کنند.»
بلافاصله مصاحبه گر می پرسد: «آیا این حق را برای مجلس قائل هستید که لایحه شما را ردّ کند
______________________________
1 - روزنامه جمهوری اسلامی، چهارشنبه 10 مهر 1381، ص 11.
رواق اندیشه » شماره 11 (صفحه 4)
و یا به گونه ای جرح و تعدیل و اصلاح نماید که نظر شما را تأمین نکند؟»
پاسخ می دهد:«با توجه به اتقان حقوقی و سیاسی این لایحه، دلیلی نمی بینم که نه مجلس و نه شورای نگهبان آن را رد کند.»
برای سومین بار مصاحبه گر می پرسد:
«روند قانون گذاری به این ترتیب است که دولت لایحه ای را تقدیم می کند و مجموعه قوه مقننه یعنی مجلس و شورای نگهبان حق رد و یا تصویب آن را دارد اگر لایحه شما مورد تصویب قرار نگیرد، مورد قبول شما هست؟»
معاون حقوقی و پارلمانی رئیس جمهور در پاسخ می گوید:
«من باز تکرار می کنم که هیچ دلیلی برای ردّ این لایحه در مجلس و شورای نگهبان نمی بینم. سؤال شما کاملاً مبهم است.»
برای چهارمین بار مصاحبه گر می پرسد: «چرا مبهم است؟ زیرا ما فکر می کنیم که این لایحه با این خصوصیات مورد تصویب واقع نشود. آیا آن وقت شما به روند قانون گذاری احترام خواهید گذاشت؟»
در پاسخ می گوید:«باز اصرار می کنم که این لایحه دلیلی برای ردّ شدن ندارد و امیدواری من و مصلحت جامعه بر این است که این لایحه با حد اقل هزینه تصویب شود و جامعه به قانون اساسی برگردد...»
از محتوای این مصاحبه می توان بخوبی دریافت که معاون حقوقی و پارلمانی رئیس جمهور، گویا لایحه تقدیمی را وحی مُنزل می داند؛ به گونه ای که حتی پس از چهار بار پرسش حاضر نیست اعتراف کند که در صورت ردّ یا اصلاح این لایحه توسط مجلس و شورای نگهبان، به روند قانونی احترام خواهد گذاشت! آیا این است معنای احترام به قانون و شعار قانون گرایی؟! آیا اعتراف به حق مسلم مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان نسبت به ردّ یا تأیید لوایح تقدیمی از جانب دولت، برای قانون گرایان تا به این حدّ مشکل بود که در پایان به منظور فرار از یک پاسخ منطقی، چنین اظهار نماید که «سؤال شما مبهم است»؟!
اگر منطق و ادبیات حقوقی بر اظهارات معاون حقوقی و پارلمانی رئیس جمهور حاکم نباشد، دیگر از سایر موافقین و مخالفین این لایحه چه انتظاری می رود؟! آیا این شیوه مصاحبه های غیر حقوقی و غیر منطقی، تضعیف دولت و رئیس جمهور محترم نیست؟ آیا امتناع از به رسمیت شناختن حق مسلم مجلس و شورای نگهبان، تضعیف قانون اساسی نیست؟
به نظر می رسد ریشه تمام مشکلات و تشنجهای سیاسی موجود در جامعه، در همین مسأله است که هیچ یک از جناحهای سیاسی، اِعمال حق قانونی مسلّم دیگران را هم به رسمیّت نمی شناسند؛ چه رسد به حقوق قانونی مورد اختلاف، مانند همین لایحه تبیین اختیارات رئیس جمهور که با دقت در آن، می توان به ضعفهای قانونی آن پی برد و لااقل آن را تماما غیر قابل نقد ندانست؛ چرا که برای زنده کردن یک اصل، اصول مسلّمی دیگر از قانون اساسی را تضعیف می کند؛ به عنوان نمونه، بر اساس اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی، قوای سه گانه، زیر نظر ولایت فقیه انجام وظیفه می کنند. ولی اطلاق قانون تبیین اختیارات رئیس جمهور، موجب می شود که رئیس جمهور بتواند حتی بر رهبری و نهادهای حکومتی زیر نظر رهبری نیز نظارت داشته باشد؛ مثلاً بر اساس ماده 2 لایحه پیشنهادی، رئیس جمهور می تواند تخلفات «نهادهای حکومتی» زیر نظر مقام معظم رهبری را به ایشان به عنوان «بالاترین مقام مسؤول مربوطه» اطلاع داده و رهبری موظف است حد اکثر ظرف مدت دو ماه پاسخ خود را مشروحا و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس جمهور برساند! و در صورتی که پس از بررسی و تشخیص رئیس جمهور، توقف یا نقض یا عدم اجرا، همچنان ثابت باشد، رئیس جمهور می تواند برای اجرای اصل یا اصول مربوطه، مجددا دستور توقف تصمیمات نهادهای حکومتی زیر نظر رهبری را که احیانا ممکن است مستقیما توسط شخص رهبر اتخاذ شده باشد، صادر نماید! و پرونده امر را برای تعقیب متخلف، به مراجع صالح اداری و قضایی ارسال نماید و در نتیجه در صورت اثبات تخلف برای بار اول به یک تا سه سال و در صورت تکرار به انفصال دائم از خدمات دولتی محکوم شود؛ در حالی که رئیس جمهور طبق اصل پنجاه و هفتم، زیر نظر رهبری قرار دارد و این مجلس خبرگان است که طبق اصل یکصد و یازدهم قانون اساسی، ناظر بر رهبری است.
نکته دیگر این که، طبق اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی، یکی از وظایف قوه قضائیه عبارت است از «نظارت بر حسن اجرای قوانین» و کلمه «قوانین»، اعم است از قانون عادی و اساسی. بنابراین، طبق اصل یکصد و سیزدهم، رئیس جمهور «مسؤولیت اجرای قانون اساسی» را به عهده دارد و طبق این اصل، قوه قضائیه، مسؤولیت «نظارت بر حسن اجرای قوانین» را. آیا واژه های «اجرای قانون اساسی» اساسا دلالت بر مسؤولیت «نظارت» بر قانون اساسی دارد و یا این مسؤولیت، طبق اصل یاد شده به عهده قوه قضائیه می باشد؟ پاسخ روشن است؛ زیرا وظیفه اجرای قانون اساسی لزوما به معنای وظیفه نظارت بر قانون اساسی نیست. علاوه بر این، در اصل یکصد و هفتاد و چهارم، صراحتا
رواق اندیشه » شماره 11 (صفحه 6)
«حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین» پیش بینی شده است و بر اساس همین حق نظارت، قانون اساسی در این اصل، نهاد نظارتی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» را زیر نظر قوه قضائیه قرار داده است. بنابراین، اگر قانون اساسی به رئیس جمهور هم چنین حقی را داده باشد، اولاً چرا در هیچ اصلی شیوه نظارت را مشخص نکرده است؟ ثانیا اگر قانون اساسی نیاز به تبیین و تفسیر دارد، تفسیر آن به عهده شورای نگهبان است و نه مجلس شورای اسلامی. ثالثا در صورتی که قانون اساسی، هم رئیس جمهور و هم قوه قضائیه را به عنوان مسؤول نظارت بر حسن اجرای قوانین تعیین کرده باشد، در موارد تعارض این دو اختیار، تکلیف چیست؟ حال، آیا رئیس قوه قضائیه می تواند به عنوان مسؤولیت حسن اجرای قانون اساسی، حتی بر رهبری که باید زیر نظر او انجام وظیفه کند، نیز حق نظارت داشته باشد؟ در صورتی که طراحان این لایحه مدعی هستند مواد این لایحه شامل رهبری و مجموعه های مرتبط با وی نیست، بهتر است که تصریح نمایند و یا لااقل قید «نهادهای حکومتی» را حذف کنند.
مکلّف نمودن دادگاه به پذیرش رأی اولین مرجع تجدید نظر، که در ذیل تبصره یک از ماده دو لایحه مزبور آمده است، یکی از بدعتهای حقوقی عجیب در آیین دادرسی کیفری است.
از همه عجیبتر این که، در مقدمه توجیهی لایحه مزبور، صریحا رئیس جمهور به عنوان «بالاترین مقام رسمی کشور» معرفی شده است! در حالی که بر پایه اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی، این رهبری است که بالاترین مقام رسمی کشور محسوب می شود و نه رئیس جمهور. جملات پیش و پس از آن نیز به گونه ای ضعیف نگارش شده است که نتوانسته این اشکال را مرتفع نماید!
شگفت آورتر این که، پس از چهل و پنج روز، معاون حقوقی و پارلمانی رئیس جمهور اعلام می کند: در این خصوص، اشتباه تایپی رخ داده است!!
نکته دیگر این که، اصولاً قانون اساسی کشورهای پیشرفته و مدعی مردم سالاری، برای مهار قوه مجریّه در تخلّف از قانون، قوه قضائیه و مقننه را ناظر بر قوه مجریه قرار داده اند و نه عکس آن. در قانون اساسی بسیاری از کشورها از جمله امریکا که مدعی دموکراسی است، قوه قضائیه بر سایر قوا حاکمیت دارد؛ به گونه ای که حقوقدانان امریکا از «حکومت قضات» در این کشور خبر می دهند.(1) به عنوان نمونه یک قاضی دادگاه در امریکا، به استناد مخالفت قوانین عادی با قانون اساسی، حتی
______________________________
1 - ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران، چاپ چهارم، 1372، ج 1، ص 108.
رواق اندیشه » شماره 11 (صفحه 7)
می تواند از صدور حکم بر اساس قوانین عادی خودداری نموده و بر مبنای اختیار «تجدید نظر قضایی»(1) به تشخیص خود، مخالفت قانون عادی را با قانون اساسی اعلام دارد و این در حالی است که چنین اختیاری را قانون اساسی به قضات اعطا نکرده است بلکه عملکرد یک قاضی بلند پایه در یک پرونده، این اختیار را برای تمامی دادگاههای امریکا به صورت یک رویّه مسلّم در آورده است.(2) اختیار تجدید نظر قضایی نه تنها شامل نظارت قاضی بر مصوبات قوه مقننه می شود، نظارت قاضی بر مصوبات قوه مجریه را نیز در بر می گیرد.
در مقابل این روش که نظارت بر قانون اساسی را به عهده قوه قضائیه نهاده و برتری را در این خصوص، از آن قوه قضائیه می داند، برخی دیگر از کشورها مانند انگلستان، در این باره، «برتری پارلمان»(3) و قوه مقننه را به رسمیت شناخته اند، ولی در میان قوانین اساسی کشورهای پیشرفته و مدعی مردم سالاری، کشوری را نیافته ایم که نظارت بر قانون اساسی را به «قوه مجریه» واگذار کرده باشد!
البته ممکن است چنین ادعا شود که لایحه در مقام مقرر نمودن ضمانت اجرای مناسب برای رئیس جمهور جهت اجرای هر چه بهتر قانون اساسی است، امّا در پاسخ باید گفت که آنچه در لایحه آمده است مجموعا به یک حق نظارت بر قانون اساسی بیشتر شباهت دارد و صرف تغییر نام و عنوان نمی تواند ماهیت این لایحه را تغییر دهد مگر آن که لایحه به گونه ای اصلاح شود که فقط در محدوده مسؤولیت اجرای قانون اساسی قابل توجیه باشد زیرا مسؤولیت اجرای قانون اساسی مربوط به رئیس جمهور است و بر اساس این اختیار رئیس جمهور حتی می تواند متخلف را به مراجع قضایی معرفی کند ولی اعطای اختیاراتی بیش از این به رئیس جمهور مانند حق تعلیق تصمیمات سایر قوا، به هیچ عنوان قابل توجیه نیست.
بعضی از حقوقدانان ایران بر این عقیده اند که از دیدگاه نظری، قاضی ایرانی هم، از اختیار تجدید نظر قضایی برخوردار است. از این رو، می تواند در دعوای مطرح شده، به استناد مخالفت قوانین عادی با قانون اساسی، از استناد به قانون مصوب مجلس خودداری کند.(4)
همچنین در خصوص قوه مجریه، بر اساس اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی ایران، «قضات
______________________________
1- "Judicial review"
2- Mason and Beaney, American constitutional law, Prentice_ Hall inc., 3rded., New Jersey, 1964, pp. 13-16.
3- "parliamentary supremacy"
4 - ناصر کاتوزیان، فلسفه حقوق، شرکت سهامی انتشار، تهران، چاپ اول، 1377، ج2، صص166-165.
رواق اندیشه » شماره 11 (صفحه 8)
دادگاهها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند...»(1)
بنابراین، برنامه ریزی برای نظارت قوه مجریه بر سایر قوا بدان گونه که در لایحه مزبور آمده است، با روح قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصول متعددی از جمله اصل تفکیک قوا ناسازگار است، البته باید توجه داشت که اصل تفکیک قوا به معنای تجزیه کامل و بی ارتباط بودن قوا با یکدیگر نیست بلکه مقصود این است که با توجه به این اصل، نظارت یک قوه آن هم از نوع نظارت توأم با ضمانت اجرایی بر سایر قوا، نیازمند دلیل قوی تری است و در صورت عدم اثبات، اصل بر عدم حق نظارت و دخالت یک قوه در قوه دیگر است، امّا ضعفهای موجود در این لایحه مجوّز این نیست که حتی حق مسلّم تقدیم لایحه ای اگر چه مخالف با قانون اساسی را برای رئیس جمهور محترم، به رسمیت نشناخته و با الفاظ نامناسب این لایحه را حتی قبل از اظهار نظر مجلس و شورای نگهبان، مورد هجمه غیر حقوقی قرار دهیم و بعضا با اظهار نظرهایی غیر حقوقی و غیر کارشناسانه، آن گونه که در برخی از مطبوعات به چشم می خورد، زمینه های تضعیف دولت محترم را فراهم آوریم؛ برای مثال، در مقالات یکی از روزنامه ها، در مخالفت این لایحه مکرّرا از کلماتی مانند دیکتاتوری و امثال آن استفاده شده است که این قبیل الفاظ برای مخاطب قرار دادن زشت ترین چهره های سیاسی به کار می رود و نه برای برادران دینی که احیانا طرز تفکری متفاوت داشته و در نهایت قصد خیانت به کشور را ندارند. از طرفی، نقد محترمانه لوایح تقدیمی از سوی دولت نیز، نباید با شعار مخالفت با اصلاحات، مورد بی مهری قرار گیرد.
بر این نکته تأکید می کنیم، اگر جناحهای سیاسی که قدرت حاکمیت را نیز در بخشهای مختلف در دست دارند، تنها حقوق مسلّم و غیر قابل انکار طرف مقابل را به رسمیت بشناسند، در این صورت تشنّجهای سیاسی به حداقل خواهد رسید. در این لایحه نیز مشکل اساسی این است که حق مسلم رئیس جمهور برای تقدیم هر گونه لایحه و نیز حق مسلّم مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان برای ردّ یا تأیید و یا اصلاح لوایح و مصوبات، به رسمیت شناخته نشده است و مخالفان و موافقان، از سعه صدر لازم برای اعمال حق قانونی طرف دیگر برخوردار نیستند. بنابراین، بهتر است مردم به جای شنیدن شعار قانون گرایی، در عمل التزام به قانون را از دولت مردان و جناحهای سیاسی مشاهده کنند.
______________________________
1 - در خصوص مسأله شیوه های صیانت بر قوانین، مراجعه شود به مقاله مستقلی که در همین شماره با عنوان «روشهای حقوقی صیانت از قانون اساسی» نگاشته شده است.
