مدل سیاست‌زدایی از اقتصاد

در فوریه سال 2001 یک سراشیبی بزرگ در اقتصاد ترکیه آغاز شد. ارزش لیر طی 6 ماه ابتدایی سال 2001 در حدود 50 درصد کاهش یافت. به واسطه تفاوت بین نرخ بهره داخلی و خارجی و تکیه بانک‌های ترکیه به تامین مالی خارجی، بحران ارزی خیلی زود به یک بحران همه‌جانبه با هزینه اقتصادی، سیاسی و اجتماعی بدل شد. در اوج بحران ارزی ترکیه، کمال درویش که در بانک جهانی مشغول به کار بود، به ترکیه برگشت و سکان کشتی توفان‌زده اقتصاد این کشور را در دست گرفت. ترکیه‌ای‌ها برای حل بحران ارزی سه راه‌حل در دست داشتند؛ راه حل نخست تقویت نقش مارک آلمان در سبد ارزی این کشور و آزادسازی نرخ ارز بر مبنای توصیه بانک جهانی بود راهکاری که به واسطه شیب شدید کاهش ارزش پول ملی ترکیه طرفداران چندانی نداشت. راه حل دوم نیز تاکید بر تثبیت نرخ ارز بود، راهکاری که با فرسایش شدید منابع ارزی بانک مرکزی این کشور میزان مداخله روزانه بانک مرکزی این کشور در بازار را در میانه سال 2001 به بیش از 5 میلیارد دلار رساند. بنابراین یک رویکرد میانی در دستور کار قرار گرفت. به این ترتیب که شیوه مداخله به نحوی باشد که اولا بازیگران بازار ارز حضور بانک مرکزی را حس نکنند و ثانیا این مداخلات به جای تعیین نرخ در جست‌وجوی ترسیم یک روند برای متغیر ارزی باشد. راه‌حلی که با گذشت کمتر از یک سال در کنار اصلاحات همه‌جانبه اقتصادی آرامش را به اقتصاد ترکیه بازگرداند. تا جایی که در سال 2002 نظام ارزی در این کشور با توصیه‌های اولیه بانک جهانی تطبیق پیدا کرد.

بحران فوریه 2001

اگرچه ترکیه طی دهه 80 توانست عملکرد قابل قبولی در کارنامه اقتصادی خود برجای بگذارد. اما دهه 90 را می‌توان دهه سکون اقتصادی این کشور دانست. بررسی آمارهای اقتصادی نشان می‌دهد که طی دهه 90 میزان رشد درآمد سرانه در این کشور تقریبا صفر درصد بوده‌است. در این دهه ظهور نشانه‌های بحران اقتصادی سیاسی و اجتماعی اقتصاد این کشور را به موجودی بی تحرک، بیمار و آسیب‌پذیر تبدیل کرده‌بود. شدت بیماری اقتصاد ترکیه در این دوران به حدی بود که در سه سال پایانی دهه 90، نرخ رشد اقتصادی در این کشور همواره کمتر از منفی 6 درصد بود. روندی که باعث کاهش 30 درصدی درآمد شهروندان ترکیه در سه سال منتهی به سال 2001 شد. همراهی این تحولات، با کاهش شدید ارزش پول ملی ترکیه و مشکلات ناشی از وضعیت ناگوار بودجه دولت، ضمن تضعیف اقتصاد و فرسایش اعتماد عمومی به حاکمیت اقتصادی ترکیه، این کشور را به «لبه پرتگاه اقتصادی» کشانده‌ بود. می‌توان گفت که در این شرایط بحرانی سیاست‌های مالی تنها ابزار در دسترس برای کمک به اقتصاد ترکیه برای ایجاد تناسب بین دو هدف واگرا «یعنی تثبیت نرخ ارز» و « متعادل کردن تراز تجاری» بود. اما با وجود این شرایط پیچیده، در نیمه نخست دهه 2000 نه تنها سیاست‌های مالی در این کشور در مسیر معقولی قرار نداشت، بلکه کسری تراز تجاری فزاینده در این کشور حکایت از تضعیف مستمر توان رقابتی کالاهای ترکیه‌ای در مقایسه با رقبای خارجی داشت. طی این سال‌ها بانک مرکزی ترکیه این اجازه را داشت که نرخ ارز را متناسب با تورم نسبی، تعدیل کند، سیاستی که در عمل اجرایی نمی‌شد و نرخ تعدیل ارز در این کشور کماکان متفاوت از تفاوت نرخ بهره در داخل و خارج از مرزهای این کشور بود. این تفاوت باعث می‌شد که استقراض خارجی در اقتصاد ترکیه بسیار جذاب شود. در واقع ارزان‌تر بودن استقراض خارجی باعث شده‌ بود تا کسری تراز تجاری این کشور از طریق استقراض کوتاه مدت خارجی تامین شود. این روش تامین سرمایه به واسطه شکاف نرخ بهره از یک بازی پونزی سود می‌برد و اعتبار نرخ ارز میخکوب شده را رفته‌رفته فرسوده می‌کرد. به این ترتیب اقتصاد ترکیه در آستانه یک پرتگاه بزرگ قرار گرفته‌بود. در چنین شرایطی از دست رفتن اعتماد عمومی نیز با معکوس کردن جریان سرمایه و ایجاد فشار به نظام بانکی، چرخه‌هایی را در اقتصاد این کشور فعال می‌کرد که به‌صورت یک دومینو بخش‌های مختلف اقتصاد را تحت تاثیر قرار می‌داد. اولین تکانه‌های ناشی از این روندهای مخرب در نوامبر 2000 بروز کرد. یعنی زمانی که یکی از بانک‌های متوسط در این کشور سقوط کرد و نتوانست افزایش دفعه‌ای نرخ بهره را تحمل کند، چرا که نمود ریسک بالایی به خاطر نگهداری اوراق دولتی داشت. این سقوط به از دست رفتن بیشتر اطمینان در بازارها منجر شد و نیاز به مداخله بانک مرکزی در بازار ارز این کشور را بیش از پیش افزایش داد. کمک مالی نهادهای بین‌المللی نیز تنها توانست شرایط را برای کمتر از سه ماه در این کشور تغییر دهد. اما در فوریه سال 2001 یک سقوط بزرگ در اقتصاد ترکیه اتفاق افتاد.

بررسی آمارها نشان می‌دهد که نرخ ارز در ترکیه طی 6 ماه ابتدایی سال 2001 بیش از 100 درصد افزایش یافت. طی دهه 90 میزان بدهی دولتی در ترازنامه بانک‌ها روز‌به‌روز در حال افزایش بود. بانک‌ها نیز برای پوشش این دارایی در ترازنامه خود و به واسطه تفاوت بین نرخ بهره داخل و خارج اقدام به تامین مالی این دارایی با ارز کرده بودند. با صعود ارز بانک‌های ترکیه یکی پس از دیگری به مرز ورشکستگی رسیدند. در نتیجه اقتصاد ترکیه در سال 2001 آماده یک سقوط بزرگ بود. آن هم در شرایطی که از دست رفتن اعتماد عمومی به حاکمیت اقتصادی در این کشور، تغییر جهت انتظارات را به هدفی سخت‌دست‌یافتنی برای سیاست‌گذاران این کشور تبدیل کرده‌ بود.

اصطکاک سیاست در مسیر اقتصاد

این فعل و انفعالات در حالی در اقتصاد ترکیه در حال وقوع بود که اختلاف نظرها در میان تصمیم‌گیرندگان اقتصادی در این کشور، باعث انفعال سیاست‌گذاران در واکنش به نشانه‌های بحران شده‌بود. در میانه فوریه 2001 و همزمان با شدت گرفتن نشانه‌های بحران در اقتصاد ترکیه، اختلاف نظر بین «رئیس‌جمهور» و «نخست‌وزیر» ترکیه بر سر مسائلی مانند «برخورد با فساد» و « نظارت بر سیستم بانکی» به حداکثر رسیده‌بود، تا جایی که در 29 فوریه سال 2001 رئیس‌جمهور وقت ترکیه، نخست‌وزیر را علنا به فساد متهم کرد. در چنین شرایطی رئیس بانک مرکزی ترکیه نیز با حالت استیصال از سمت خود استعفا داد. احزاب مخالف ائتلاف دولت نیز با برگزاری راهپیمایی‌های روزانه وضعیت اقتصاد ترکیه را نتیجه اعتماد دولت این کشور به صندوق جهانی پول دانسته و خواستار استعفای دولت بودند. به این ترتیب در فوریه سال 2001 ترکیه درگیر یک بحران همه‌جانبه اقتصادی، سیاسی و اجتماعی شد.

در آغاز سال 2001 سیاستمداران در این کشور تصمیم به تغییر تیم اقتصادی گرفتند. در این بین ریاست بانک مرکزی ترکیه به «کمال درویش» پیشنهاد شد اما درویش عقیده داشت تغییر اساسی باید در سطح بالاتری اتفاق افتد. افزون بر این به عقیده درویش در آن بازه زمانی، تصمیمات جزیره‌ای نهادها و وزارتخانه‌های اقتصادی در این کشور، همگرایی را به پیش‌شرطی حیاتی برای تحقق اهداف اقتصادی تبدیل کرد. در نتیجه قرار بر این شد تا در ازای پذیرفتن دو شرط «استقلال در تصمیم‌گیری و انتخاب تیم اقتصادی» و «همگرایی ائتلاف سیاسی حاکم بر ترکیه» درویش عهده‌دار سمت وزارت خزانه‌داری در این کشور شود. به این ترتیب کمال درویش از شغل پیشین خود در «بانک جهانی» استعفا داد و کار خود را با تشکیل تیم چهار نفره از کارشناسان که شامل رئیس کل و معاون بانک مرکزی و یکی از همکاران درویش در بانک جهانی بود آغاز کرد. درویش علاوه بر وزارت خزانه‌داری، مسوول مذاکره با نهادهای بین‌المللی و ایجاد هماهنگی بین بانک مرکزی و « آژانس قانون‌گذاری و نظارت بانکی» را عهده‌دار شد. با انتصاب مدیران جدید در بانک‌های دولتی ترکیه و تغییر رئیس آژانس قانون‌گذاری و نظارت بانکی، نخستین پیش‌زمینه مد نظر کمال درویش، یعنی تیمی هماهنگ، حرفه‌ای و مصر بر اجرای اصلاحات اقتصادی حاصل شد. سکانداری این تیم اقتصادی چنان تحولی در مسیر اقتصاد ترکیه ایجاد کرد که بسیاری از کارشناسان کمال درویش را به‌عنوان معمار اقتصاد ترکیه معرفی کردند. به عقیده درویش، یکی از مهم‌ترین مسائل پیش‌روی سیاست‌گذاران وقت ترکیه اقتصاد رانت‌جو بود. نهادینه شدن گرایش به رانت نه تنها اقتصاد بلکه بنیان‌های اجتماعی این کشور را نیز تخریب کرده ‌بود. در نتیجه تیم جدید اقتصادی در نخستین گام تصمیم‌ به اجرای سیاست‌های اصلاحی برای تغییر این روند فرساینده گرفت. آن‌چیزی که این برنامه اصلاحی به دنبال آن بود «تغییر از یک جامعه رانت‌جو به اقتصادی مدرن، شفاف، و بدون امتیازات ویژه سیاسی بود». دولت‌های ترکیه از دهه 60 تلاش می‌کردند تا به توزیع منابع، بیش از آنچه به دست می‌آورد، بپردازد. طی این سال‌ها بخش خصوصی در اقتصاد ترکیه به جای رقابت سازنده در بازار برای به دست آوردن سهم بیشتر از رانت توزیع شده در اقتصاد تلاش می‌کردند. اگرچه سیاست‌های اصلاحی دهه 80 در دوره «تورگوت اوزال» توانسته بود این وضعیت را تا حدودی تغییر دهد؛ اما اقتصاد ترکیه در دهه 90 بار دیگر به عرصه کشمکش‌های سیاسی برای جذب رانت دولتی تبدیل شده‌بود. کشمکش سیاسی در تصمیمات اقتصادی ترکیه در این سال‌ها به حدی زیاد بود که دوره تصدی‌گری برخی از وزارتخانه‌ها در این کشور عملا به کمتر از یک سال تقلیل یافته بود. این شرایط پراصطکاک باعث شده بود تا کمترکسی هزینه سیاسی انجام اصلاحات اقتصادی در این کشور را بپذیرد. اما تیم اقتصادی جدید، با درک این مساله که راه‌حلی جز تقبل این هزینه سیاسی وجود ندارد، وارد میدان سیاست‌گذاری در ترکیه شد.

استراتژی بازی با بحران

کمال درویش در تشریح روزهای ابتدایی حضور در سمت جدید عنوان می‌کند که در آن زمان سیاست‌گذاران ترکیه با یک دوراهی مواجه بودند؛ ادامه وضعیت جدید و صرف نکردن سرمایه سیاسی یا تقبل هزینه‌های سیاسی و شروع تغییرات اساسی در سیاست‌گذاری اقتصادی. درویش راه حل دوم را انتخاب کرد. در آن زمان بسیاری از افراد به درویش توصیه می‌کردند تا تمام اعتبار سیاسی خود را به‌یکباره خرج نکند، اما به عقیده درویش استمرار شرایط آن روزهای ترکیه به منزله نابودی اعتبار سیاست‌گذاران بود، بنابراین باید با اتخاذ تصمیم‌های درست و اجرای صحیح این تصمیم‌ها به جامعه القا کرد که تیم سیاست‌گذار جدید، به اجرای اصلاحات اقتصادی اصرار دارد و درصدد در اختیار گرفتن کنترل شرایط است. به این ترتیب اصلاحات اقتصادی به سرعت در این کشور طراحی و اجرا شد. به خصوص اینکه شرایط بحرانی این امکان را بوجود آورده بود که پارلمان بدون فوت وقت با تصمیمات معقول اقتصادی موافقت کند. به این ترتیب در کمتر از یک سال حدود 20 قانون مختلف از جمله قانون استقلال‌بخشی به بانک مرکزی، قانون اصلاح تجارت، قانون مدیریت بدهی دولت و قانون بانکداری در این کشور مطابق با اصلاحات اقتصادی به تصویب رسید. نهادهای تنظیم‌گر مستقل ایجاد شده نیز به سرعت نفوذ انگیزه‌های سیاسی در چینش صحنه اقتصادی را کمرنگ کرد. به این ترتیب در پایان سال 2001 تیم جدید اقتصادی به مهم‌ترین هدف خود دست پیداکرده‌بود؛ اطمینان عمومی نسبت به نتیجه بخش بودن تغییرات و اصلاحات ساختاری. دستاوردی که سنگ‌‌بنای ساختمانی بود که تکنوکرات‌ها حاکم بر اقتصاد وقت ترکیه به دنبال احداث آن بودند. ساختمانی که شالوده آن کماکان تحت تاثیر تکانه‌های ناشی از کشمکش‌های سیاسی بود.

راه حل سوم برای مساله ارز

نرخ ارز در ترکیه طی سه ماه ابتدایی سال 2001 تقریبا دو برابر شده بود. به این ترتیب برای گردش سرمایه به این کشور به یکباره تغییر کرد و بسیاری از بانک‌ها و شرکت‌ها را در معرض ورشکستگی قرار داده‌ بود. در این شرایط اختلاف نظر بر سر نحوه مدیریت ارز بین نخست‌وزیر و رئیس‌جمهور وقت ترکیه نیز به عاملی برای رکود دولت در واکنش به بازار ارز تبدیل شده بود. کمال درویش در بازخوانی خاطرات آن دوران اشاره می‌کند که در زمان اضافه شدن او به دولت ترکیه سه پیشنهاد برای مدیریت ارز در دولت این کشور مطرح بود. پیشنهاد نخست، پیشنهاد بانک جهانی یعنی افزایش تنوع سبد ارزی ترکیه و شناور‌سازی کامل نرخ ارز بدون دخالت بانک مرکزی در بازار بود. پیشنهاد دوم که بیشتر در محافل دانشگاهی طرفدار داشت، حفظ قدرت مداخله مستقیم در بازار برای بانک مرکزی بدون تعهد داشتن به قیمتی خاص بود. در واقع در این راه‌حل هدف از دخالت بانک مرکزی نه تعهد به نرخی خاص، بلکه جهت‌دهی به قیمت ارز بود. اما پیشنهاد سوم که در نهایت در این کشور به اجرا درآمد، تلاش بانک مرکزی برای کندترکردن سقوط ارزش لیر به نحوی بود که نه ذخایر زیادی را از دست بدهد و نه این برداشت را به بازار القا کند که دولت در حال سرکوب قیمت است. مکانیزم مداخله بانک مرکزی در بازار ارز این کشور در این سال‌ها کمک به عرضه ارز از طریق حراج‌های از پیش تعیین شده بود و در موارد بسیار نادری نیز بانک مرکزی به‌طور مستقیم در بازار ارز دخالت می‌کرد. در نتیجه یک نظام ارزی آزاد اما ناکامل انتخاب شد که هدف اصلی آن جهت‌دهی به انتظارات عمومی بود. این سیاست در ماه‌های چهارم و پنجم سال 2001 به تدریج فرکانس حالت هراس در بازارهای ترکیه را کاهش داد. وضعیتی که به اعتبار سیاست‌گذاران اقتصادی در این کشور کمک شایانی کرد. با بهتر شدن اوضاع و ثبت ارقام مثبت در تراز جاری، نظام ارزی ترکیه در آگوست سال 2002 به یک نام ارزی شناور تبدیل شد. نحوه مداخله بانک مرکزی در این بازار به نحوی بود که دامنه مجاز مداخله در ابتدا گستره و به تدریج و متناسب با هدف‌گذاری تورمی کوتاه‌تر می‌شد. سیاستی شبیه به آنچه در دهه 90 در مجارستان اجرایی شده‌ بود.

بحران بدهی

شرایط بحرانی ترکیه، سیاست‌های مالی این کشور را نیز نیازمند تغییرات گسترده کرده بود. طی آن سال‌ها بدهی بخش عمومی در ترکیه به بیش از 70 درصد تولید ناخالص داخلی رسیده‌ بود. بازسازی غیر ارادی بدهی از طریق تسویه بدهی‌های پیشین با ایجاد بدهی جدید، تسویه پولی بدهی و انتقال بخشی از بار بدهی بر دوش تورم یا اتخاذ راهبردی ارادی برای کنترل شرایط. ترکیه در ابتدای سال 2001 نه اعتبار لازم برای بازسازی بدهی خود را داشت و نه شرایط اقتصادی و نا اطمینانی‌ها آماده پذیرش تورم بود. در نتیجه در توفیقی اجباری راهبردی ارادی در پیش‌گرفته شد. در نخستین گام و با همکاری بانک جهانی سطح تراز مشخصی به‌عنوان هدف تراز بودجه‌ای انتخاب شد. این راه‌حل به روشنی یک سیاست انقباضی بود، اما اجرای سیاست‌های انقباض مالی نیز می‌توانست نتایج انقباضی بر تولید ناخالص داخلی ترکیه داشته باشد. بنابراین باید سطح مشخص و محدودی از انقباض انتخاب می‌شد. سیاست‌گذاران وقت ترکیه این بازه را بین 5 تا 8 درصد از تولید ناخالصی داخلی تعیین کردند.

اجرای سیاست مالی انقباضی در آن شرایط بسیار پر هزینه بود به خصوص اینکه سیاست‌گذاران تصمیم‌گرفته بودند در متن برنامه انقباضی خود دستمزد کارکنان بخش عمومی را کاهش دهند. در نتیجه مذاکراتی با اتحادیه‌های مختلف آغاز شد. در این شرایط از یکسو دولت ترکیه به واسطه توافق با بانک جهانی متعهد به کاهش دستمزدها شده‌بود و از سوی دیگر اتحادیه‌ها به دنبال پیروزی در مذاکرات تعیین حقوق بودند. کمال درویش این روزها را سخت‌ترین روزهای کاری خود در دولت ترکیه می‌داند که طی آن دولت مذاکرات فراوانی با اتحادیه‌های کارگری برای کاهش دستمزد داشت، طی این دوره کمال درویش بارها در گفت‌وگوی عمومی حضور پیدا کرد تا افکار عمومی را نسبت به اهمیت کاهش دستمزد و نتایج بلندمدت آن آگاه کند. در واقع درویش در تلاش بود تا سرمایه‌های اجتماعی را در یک فداکاری بزرگ با خود همراه کند. در نهایت این «فداکاری بزرگ عمومی» باعث موفقیت دولت در اجرای این طرح با حفظ آرامش اجتماعی شد. اجرای موفقیت‌آمیز این طرح یک سیگنال بزرگ به اقتصاد بود؛ دولت مصمم به کاهش تورم است. در نتیجه کمک شایانی به کنترل انتظارات تورمی کرد. به این ترتیب سیاست‌گذاران ترکیه‌ای موفق شدند خیلی زودتر از حد تصور مسیر فرساینده متغیرهای اقتصادی در این کشور را تغییر دهند.

کمال درویش که بدون شک بیشترین تاثیر را در بازگشت ترکیه از لبه پرتگاه اقتصادی داشت در یکی از سخنرانی‌های خود در بازخوانی دستاوردهای سیاست اجرا شده در میانه سال 2002 از ثباتی کم‌نظیر در اقتصاد ترکیه صحبت می‌کند که تنها تهدید برای آن، ظهور دولتمردان پوپولیست و کشمکش‌های سیاسی در ذهن تصمیم‌گیرندگان اقتصاد است. تهدیدی که سایه آن در سال‌های اخیر بر سر اقتصاد ترکیه سنگینی می‌کند.