همه زوایای یک بودجه پر حاشیه

بودجه سال آینده را می‌توان یکی از متفاوت‌ترین بودجه‌های سال‌های اخیر ایران دانست. این بودجه ابتدا از آن جهت مهم است که قرار است بیش از آنکه به ردیف‌های اعتباری بی‌شمار برای دستگاه‌های مختلف تعلق گیرد، برنامه‌محور بوده و عملکرد سازمان‌ها در تحقق اهداف را در تخصیص منابع، لحاظ کند. اما دومین ویژگی منحصر به فرد آن (در صورت تصویب مجلس) دوسالانه بودن این بودجه است. گفتنی‌ست بر اساس ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه بودجه تمام دستگاه‌ها باید تا پایان این برنامه بر مبنای عملکرد تدوین شود؛ با توجه به اینکه بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد انجام می‌شود دوسالانه بودن آن کمک می‌کند تا دستگاه‌ها در تحقق اهداف پیش‌بینی شده که به طور عمده بیش از یک سال طول می‌کشد، موفق‌تر باشند.

از سوی دیگر، اگرچه این بودجه به «دوسالانه» شهرت یافته است اما نوبخت از همان ابتدا نیز در توضیح آن گفته بود که بودجه سال دوم به صورت کلی تنظیم خواهد شد تا بتواند انعطاف لازم را در برابر نوسانات و رخدادهای غیرقابل پیش‌بینی داشته باشد. اما برنامه دولت برای تنظیم بودجه به صورت دوسالانه، موافقت‌ها و مخالفت‌هایی را در پی داشته است.

اصل پنجاه و دوم قانون اساسی تصریح کرده است که بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه می‌شود. از همین رو مخالفان این طرح، مغایرت آن با قانون اساسی را به‌عنوان اصلی‌ترین دلیل خود ذکر می‌کنند.

احتمال کاهش ضریب تحقق اهداف بودجه

صندوق بین‌المللی پول به کشورهای در حال توسعه توصیه می‌کند به دلیل اثرگذاری نوسانات بازارهای بین‌المللی و فضای تجارت جهانی بر اقتصاد‌های نوپا، بودجه‌های خود را به صورت یک ساله تنظیم کنند تا بتوانند تلاطمات احتمالی را پوشش دهند. با توجه به شرایط کنونی اقتصاد ایران تحت تحریم‌های بین‌المللی، قدرت پیش‌بینی آینده تا حدی کاهش یافته است.

مخالفان طرح دوسالانه شدن بودجه کل کشور نیز با تکیه بر همین امر اظهار می‌کنند در حالی که دولت‌ها معمولا در تحقق بودجه‌های یک‌ ساله نیز موفق عمل نکرده و هر ساله حتی با کسری بودجه نیز مواجهند، طولانی‌تر کردن افق بودجه نه تنها کمکی به بهبود شرایط اقتصادی نمی‌کند بلکه ممکن است اوضاع را از آنچه هست بدتر کرده و کشور را با کسری‌های کلان و دور از انتظار مواجه کند. از سوی دیگر، به دلیل افزایش افق پیش‌بینی، و شرایط موجود در جهان، خطای برنامه‌ریزی برای آینده افزایش می‌یابد. در سال جاری نیز، به‌رغم آنکه کاهش فروش نفت و درآمدهای ارزی پیش‌بینی می‌شد، دولت مجددا با کسری بودجه 150 هزار میلیادری مواجه شد.

اقتصاددانان می‌گویند بودجه‌ریزی یک ساله، یکی از اصول محکم بودجه در علم اقتصاد است. در عین حال وجود برنامه‌های توسعه در کشور می‌تواند جایگزین خوبی برای بودجه‌های دو سالانه باشد. در صورت بازنگری در برنامه‌های توسعه و کوتاه‌کردن مدت‌زمان هدف‌گذاری این برنامه‌ها می‌توان آنچه از بودجه‌ای دوسالانه انتظار می‌رود را محقق کرد. اشکال دیگری که مخالفان بودجه‌ دوسالانه وارد می‌کنند، پایان دوره یک دولت و آغاز دولت جدید است که می‌تواند در اجرای برنامه‌های بودجه، اخلال ایجاد کند زیرا سیاست‌های اقتصادی دو دولت ممکن است مغایر یا متفاوت باشند.

انطباق دوسالانه شدن با بودجه بدون نفت

دولت قرار است از لایحه بودجه 99، وابستگی منابع بودجه‌ای به نفت را قطع کند. این اقدام یکی از گام‌های مهم در راستای اصلاحات اقتصادی و اصلاحات بودجه‌ای‌ست که پس از سال‌ها مورد توجه قرار گرفته است. موافقان دوسالانه شدن بودجه بر این باورند که دوسالانه ‌شدن می‌تواند سازگاری مناسب‌تری با بودجه بدون نفت داشته باشد. همچنین به دلیل کاهش وابستگی به نفت، بودجه از نوسانات قیمت‌های جهانی و میزان فروش نفت کشور مصون شده و در نتیجه در سایه ثبات اقتصادی می‌تواند پیش‌بینی‌های بلندمدت‌تری را محقق کند.

همچنین گفته می‌شود که افزایش افق دید و برنامه‌های بلند‌مدت به نفع پروژه‌های عمرانی خواهد بود. چنین روندی می‌تواند منجر به برنامه‌ریزی واقع‌بینانه و بهتری برای پروژه‌های عمرانی و بلندمدت شود و پروژه‌های نیمه‌تمام را نیز به پایان برساند. برخی کارشناسان بر این باورند که اگرچه دستیابی به اهداف بودجه دوسالانه بسیار دشوار است اما در صورتی که با قوانین بالادستی مغایرتی نداشته باشد می‌تواند سنگ بنای مناسبی برای ایجاد اصلاحات ساختاری در روند بودجه‌ریزی کشور باشد.

بودجه سال دوم هدفگذاری‌ست

با این حال رئیس سازمان برنامه و بودجه تاکید کرده است که بودجه دوسالانه به معنای تصویب تمام جزئیات بودجه 1400 همزمان با بودجه 99 نیست و تنها قرار است یک کلیت از پیش‌بینی‌های بودجه‌ای دو سال آینده به مجلس ارائه شود. نوبخت گفته است: موضوع دو سالانه بودن بودجه به این معنا نیست که برای دو سال از مجلس مصوبه بگیریم بلکه همه مصوبات ما یک ساله خواهد بود؛ اما در کنار آن پیش‌بینی از سال بعد صورت می‌گیرد به این ترتیب که وقتی قانون‌گذار می‌خواهد نظر ما را تایید کند بداند که سال بعد را هم در نگاهمان داشته‌ایم و ممکن است سال آینده هم نیاز به برخی منابع داشته باشیم که اعداد و ارقام را پیشنهاد کرده‌ایم.

او همچنین افزوده است: پیش‌بینی از آینده نیز بر اساس سناریوهای مختلف است که می‌تواند وضعیت بدبینانه یا ادامه وضع موجود و یا حالت خوش‌بینانه باشد. از سوی دیگر، یک عضو کمیسیون اقتصادی مجلس هم تاکید کرده است که مجلس قرار نیست بودجه دوسالانه تصویب کند. محمدرضا پورابراهیمی تاکید کرده است که این اقدام چیزی شبیه ارائه پیوست گزارش است و صرفا هدفگذاریست ولی قرار نیست به تصویب مجلس برسد.

اظهارات نوبخت و عضو کمیسیون اقتصادی مجلس نشان می‌دهد که نگرانی‌های مخالفان این نوع جدید از بودجه‌ریزی احتمالا نمی‌تواند مطابقت زیادی با واقعیت‌های اجرایی داشته باشد. چراکه تکیه اصلی نگرانی‌ها بر مبنای یک بودجه تمام و کمال مصوب مجلس برای اجرا در سال 1400 است حال آنکه اصلا قرار نیست چنین بودجه‌ای از دو سال قبل تنظیم و تصویب شود. اکنون نگاه‌ها منتظر است تا مشخص شود که آیا دولت برای بودجه سال آینده این ابتکار عمل را اجرایی خواهد کرد یا خیر.