وزارت اقتصاد در فوریه سال 1963 ایجاد شد. وزارت جدید با نخستین وزیر خود-یعنی، علینقی عالیخانی- قدرت زیادی پیدا کرد. روبهرو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه 1960 محمدرضا پهلوی را علاقهمند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملیگرایی بدهد؛ زیرا این احساس به‌طور گسترده وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به‌وسیله ایالات‌متحده آمریکا انجام دهد.
همچنین، سازمان برنامهریزی که بر سرمایهگذاران نظارت می‌کرد، به‌شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود؛ بنابراین شاه چنین تصمیم گرفت که صنعتی شدن نباید با مسوولیت تکنوکرات‌های تحصیلکرده آمریکایی باشد.
جستوجو برای یافتن یک نامزد مناسب، رهبران سیاسی را به سوی علینقی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، رهنمون شد. عالیخانی با رفتار پیشبینیناپذیر خود توانست هم اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت افزایش دهد و هم اینکه خودش، شاهد نقطه ضعف بوروکراسی اقتصادی باشد.
فشار از طرف صاحبان منافع
نخستین مخالفت با وزارت اقتصاد از طرف انحصارگران و بازرگانان مطرح شد. بازرگانان بازاری به‌عنوان اولین سرمایه گذاری (ISI) از محدودیت‌ها و موانع آن ناراضی بودند. بازار در آن زمان، به‌طور گسترده‌ای از واردات کالا‌های مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهره‌مند می‌شد. نظارت‌های جدید و قوانین حکومتی در مورد نرخ‌های مبادله‌ای و تجاری قصد حمایت از ISI را داشتند که این مساله به‌عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر می‌شد.
روابط سنتی بازرگانان با جبهه ملی وتضاد‌های مذهبی- که به شدت مخالف استحکام قدرت سلطنت بعد از سال 1953 بودند و صنعتی شدن را به‌عنوان یک عنصر سازنده آن فرآیند می‌دانستند- باعث شد که دولت در واکنش به آن‌ها دچار مشکل شود.
این مطلب، زمانی شکل عینی به خود گرفت که بازرگانان از قیام 1963 [امام]خمینی (ره) حمایت کردند. همه این موارد، باعث ایجاد واکنش وزارت اقتصاد به تغییرات در مالیات، تجارت و قوانین مبادلات خارجی شد.
مهم‌تر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالا‌های انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمه‌ای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالا‌های مصرفی گوناگون بود. در سال 1963 وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالا‌های غیرضروری را محدود می‌کنند، مورد بازبینی قرار گیرند.
این روش، تضاد سازماندهی‌شده‌ای را در واردات و خط مشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفت‌ها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیت‌های نظامی‌ای که پورسانت‌هایی از اعتبار مجوز واردات، دریافت می‌کردند و برخی از متحدان سیاسی آن‌ها که به‌عنوان پاداش به آن‌ها مجوز‌های واردات داده شده بود با گروه‌های اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و بعضی دیگر، در بازگرداندن سلطنت در سال 1953 نقش داشتند.
سعی و تلاش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخش‌ها بود؛ بنابراین یک منبع قوی از مخالفت‌ها برای سیاست‌گذاری به‌وجود آمد. وزارت به اتهام ایجاد مشکلات برای مصرف کننده ها، اخراج بازرگانان از کار، برنامهریزی غیرمنطقی در محدودیت‌های واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوه خواری مقصر شناخته شد. این اتهامات در سال 1959 به ابتهاج وارد شد و باعث اخراج او از سمتش شد.
اعتراضات زیاد، باعث شد که شاه یک کمیسیون تشکیل دهد که وزارت را از اتهامات فساد و رشوه خواری تبرئه کرد؛ اما این مساله باعث کاهش انتقادات بر سیاست‌گذاری وزارت نشد. ثروت رو به رشد بخش‌خصوصی عناصر درباری و خانواده سلطنتی، الیگارشی سنتی و دیگران را به این فکر انداخت که با داشتن نفوذ در محافل دولتی، سهمی از رونق و شکوفایی را طلب کنند.
تقاضا‌ها شامل گرفتن پورسانت، سهیم شدن در صنایع و اخذ مجوز پروژههای جدید بود. در آغاز، شاه در مقابل این فشار‌ها از وزارت و بخش‌خصوصی حمایت کرد؛ ولی در زمانی که اقتصاد رو به بهبود بود، وی ضرورتی ندید که استقلال وزارت به عالیخانی وابسته باشد.
از طرف دیگر، پهلوی دوم از طرف عناصر مختلف طراز اول، اعضای سلطنتی یا دوستان محفلی اش، بازرگانان و پیمانکاران تحت فشار قابل ملاحظه‌ای قرار داشت. مخالفان وزارت استدلال می‌کردند که تخصیص اعتبارات، محرک‌های مالیاتی، امتیازات نرخ مبادله، مجوز‌های صنعتی و دیگر منابع با وجود هزینه زیاد سود کمی داشته اند. به هر حال، وزارت به‌دلیل درخواست‌های سنگین، در استراتژی صنعتی دچار مشکل شد، همچنین با مشکل بیشتری در توجیه حمایتش از بخش‌خصوصی مواجه شد.
شاه به‌طور مکرر موضوع حمایت وزارت از بخش‌خصوصی را مورد تایید قرار می‌داد که باعث گسترده شدن اعتراضات نسبت به رژیمش شد. ایالات‌متحده تمایل داشت تا نقش مهمی در سرنوشت وزارت اقتصاد ایفا کند. اگرچه آمریکا ارتباط دیرینه‌ای با سازمان برنامه ریزی و توسعه بخش دولتی داشت؛ ولی با توسعه همه‌جانبه ایران موافق نبود.
تلاش سازمان برنامه ریزی برای ساخت کارخانه ذوب‌آهن در دهه 1950 به‌دلیل مخالفت آمریکایی‌ها به تعویق افتاد. تلاش‌های بعدی نیز به علت ترغیب بانک جهانی و فشار آمریکایی‌ها بر شرکت کروپ آلمانی نتیجه نداد. در حقیقت، باید گفت که مدیران بلندپایه وزارت اقتصاد به ایالات‌متحده به‌عنوان یک مانع می‌نگریستند.
تلاش در جهت دستیابی به صنایع سنگین و سبک، توجه ایران را به کشور‌های اروپای شرقی جلب کرد. گرچه روابط با اروپای شرقی قبل از روی کار آمدن عالیخانی شروع شده بود، اما عالیخانی این ارتباط را گسترش داد و صنایع متوسط و سنگین را برای ایران به ارمغان آورد که بعد‌ها به‌عنوان یک راه توسعه در کار‌های تولیدی جدید مطرح شد. دلایل منطقی‌ای برای رابطه مجدد با اروپای شرقی و اتحاد شوروی وجود داشت.
کشور‌های اروپای شرقی می‌خواستند، این صنایع را در مقابل نفت و گاز به ایران بفروشند (بنابراین، دولت از فشار مالی ارزی رهایی پیدا می‌کرد و قدرت خرید آن افزایش می‌یافت). این موضوع به رشد اقدامات ISI در ایران کمک کرد که قبل از سال 1960 تحت فشار بازاری‌ها بود. ایالات‌متحده به‌طور آشکار از روابط گرم ایران با بلوک شرق اظهار نارضایتی می‌کرد.
حوزه مخالفت آمریکایی‌ها در رابطه با جزئیات مذاکره ایران با مسکو جهت ساخت کارخانه ذوب‌آهن اصفهان بود که مخفی نگه داشته شده بود.
رهبران سیاسی و مدیران وزارت اقتصاد همگی می‌دانستند که فشار فوق العاده‌ای در جهت عدم تحقق این معامله بر ایران وارد می‌شود. درخواست‌های اطاعت نشده آمریکا، فضای قدرت بوروکراسی عالیخانی را تقویت کرد؛ اما کدام افراد در دید آمریکایی‌ها به‌عنوان یک عنصر ناخوشایند در دولت ایران نشان داده شدند؟ انتقاد از عالیخانی در تماس‌های آمریکایی‌ها با شاه و مقامات عالی‌رتبه ایرانی در واشنگتن ادامه داشت و با جار و جنجال زیادی از طرف سفیر آمریکا در تهران دنبال می‌شد تا آن حد که شاه از عالیخانی خواست مسوولیت معاملات با بلوک شوروی را بر عهده بگیرد.
در سال 1968 اوضاع شروع به دگرگونی کرد. شرکت‌های غربی فهمیدند که ایران به سمت صنعتی شدن پیش می‌رود؛ به همین دلیل مشتاق فروش صنایع به ایران شدند. همچنین، روابط باز با دولت‌های جانسون و نیکسون تمایل شاه را در حرکت بیشتر به سمت شرق کاهش داد. به علاوه، هدف نمادین روابط ایران با بلوک شرق یعنی توقف حمایت این کشور‌ها از گروه‌های مخالف شاه به انجام رسیده بود.
به هر حال از اواخر دهه 1970 ضرورت توجه به بلوک شرق کمتر شده بود. اثر جنگ سرد بر تغییرات اداری در ایران در عزیمت نمادین عالیخانی از وزارت اقتصاد منعکس شد.
هوشنگ انصاری جانشین عالیخانی در وزارت شد که پیش‌تر سفیر ایران در ایالات‌متحده بود. او به‌عنوان طرفدار آمریکا نگریسته می‌شد و به‌چشم یکی از مجری‌های سیاست این کشور به خدمت گرفته شد. این تغییر در وزارت اقتصاد به تغییر در سیاست خارجی ایران تفسیر شد و سفیر وقت شوروی در ایران ناراحتی مسکو را از آینده روابط ایران و شوروی ابراز کرد. آن‌ها انصاری را مامور سیا در ایران می‌دانستند.
مخالفت آمریکایی‌ها با عالیخانی و وزارت اقتصاد در سرنوشت وزارت، مهم بود. شاه آشکارا با بازگشت وزارت به بلوک غرب موافقت کرد؛ چرا که آنچه برای شاه مهم بود، منافع و سیاست خارجی مربوط به آن بود. بنابراین، تحول در نگرش نسبت به وزارت به علت فشار آمریکایی‌ها نبود.
به بیان دقیقتر، در بحبوحه کشمکش بر سر استقلال اداری وزارت و کنترل سیاست‌گذاری اقتصادی، مشارکت آمریکایی‌ها کمک فکری به آن‌هایی بود که مخالف روابط اقتصادی با بلوک شرق بودند؛ (به‌خاطر اینکه آن‌ها افزونهخواهی خود را از دست داده بودند) یعنی همان‌هایی که می‌خواستند عالیخانی اخراج شود و قدرت وزارت کاهش یابد.
همچنین، روابط با بلوک شرق باعث شد تا توجه آمریکایی‌ها از درگیری‌های وسیع وزارت اقتصاد به تغییر نهادی و سیاست‌گذاری در ایران برگردد. از این‌رو، درحالی‌که آمریکا از تشکیلات نهادی مشابهی در کشور دیگر حمایت می‌کرد، خواهان شکست آن‌ها در ایران بود.
رویارویی رهبران سیاسی
در نهایت، سرنوشتسازترین مخالفت با وزارت اقتصاد از میان خود رهبران سیاسی بود. درگیری‌های رو به رشد یک سازمان مستقل پیشتاز در توسعه اقتصادی باعث مشکلاتی برای ماهیت پاتریمونیالی (پدرسالارانه) حکومت شد. به‌عنوان مثال این مساله باعث وقوع کشمکش‌هایی بین عالیخانی و امیرعباس هویدا، نخست‌وزیر و بین وزارت و شاه به خاطر تسلط یافتن بر اوضاع شد.
هویدا بلافاصله بعد از نخست وزیری کشمکش و نزاع با عالیخانی بر سر موضوعاتی همچون پیامد‌های کنترل قیمت، سیاست مقابله با توسعه بخش‌خصوصی و قوانین ضداحتکاری را شروع کرد. او فعالیت تجاری را با رفتار غارتگرانه یکسان میپنداشت و به همین دلیل، مجادله بر سر بیشترین سود قابل قبول، برخورد‌ها و نزاع‌های وزارت را با نخست‌وزیر به اوج رساند. هویدا به رهبران بخش‌خصوصی به‌صورت تحقیرآمیزی به‌عنوان بازرگان (تاجر) اشاره می‌کرد و به سادگی، بار‌ها آن‌ها را پدرسوخته و لعنتی می‌نامید.
او به اداره بخش‌خصوصی وزارت به‌عنوان کارخراب‌کن و چاپلوس می‌نگریست و می‌خواست از طریق قوانینی مثل قانون منع احتکار از آن چه گرایش حریصانه بخش‌خصوصی تعبیر می‌شد، جلوگیری کند؛ به همین دلیل، دولت اجازه مصادره کالا‌های احتکاری را داد.
شیوه هویدا در مبارزه با عالیخانی این بود که با دیگر مخالفان وزارت اقتصاد متحد شود. او با مهارت بر نگرانی شخصی شاه از ترقی عالیخانی و تخلف وزارت از حقوق انحصاری پاتریمونیالی نیز تاثیر گذاشت. هویدا پیوسته عالیخانی و سلطنت را رودرروی یکدیگر قرار می‌داد تا شاه را متقاعد کند که قدرتش را در مقابل وزارت نشان دهد و سرانجام، استقلال آن را از بین ببرد.
هویدا مصمم بودبرای حفظ مقام خود از استقلال کامل بوروکراسی جلوگیری کند؛ چرا که استقلال بوروکراسی قبل از اینکه حقوق شاه را زیر پا بگذارد، به‌طور گسترده‌ای قدرت نخست‌وزیر را کاهش می‌داد. به این ترتیب، سیاست‌های سلطه گرایانه، موقعیت وزارت را سست کرد.
اعتراضات فزاینده به وزارت، سرنوشت آن را مشخص نکرد، بلکه فقط شاه را مجبور کرد که تعادلی بین اهداف اقتصادی وزارت با نیاز‌های پاتریمونیالی رژیم و شرایط توسعه به وجود آورد؛ بنابراین، تضاد به بعد از سال 1966 موکول شد؛ زمانی که تصور تهدید سیاسی وزارت بیشتر محسوس شد و تعهدات اقتصادی، دیگر نتوانست شاه را تحت‌تاثیر قرار دهد.
بعد از دهه1976- 1966 هنگامی که رشد چهار سال قبلی، فشار‌های اقتصادی را بر دولت کم کرده بود و نیز بعد از اینکه از سال 1971 قیمت نفت افزایش یافت، نگرش شاه به رشد اقتصادی و پیامد‌های آن به طرز چشمگیری تغییر کرد. او به توسعه به‌عنوان خودکفایی می‌نگریست و ثروت نفت را در خدمت توسعه قرار می‌داد؛ به همین دلیل، او نتیجه گرفت رشد و ایجاد اشتغال به بخش‌خصوصی نیازی ندارد.
از مقاله‌ای به قلم، ولی رضا نصر، رئیس مدرسه مطالعات بین‌المللی پیشرفته دانشگاه جان‌هاپکینز.
