سوء استفاده از مصونیتهای دیپلماتیک و ضمانت اجرای آن در حقوق بین الملل(۱)

تاریخ دریافت: 16/8/81تاریخ تأیید: 5/10/81
چکیده
از تازه ترین مباحث حقوق بین الملل در عرصه حقوق دیپلماتیک، سوء استفاده از مصونیتهای دیپلماتیک است. در تحقیق حاضر، نخست مفهوم مصونیت تبیین شده و اسناد حقوق دیپلماتیک معرفی می شود. پس از آن مبانی فلسفی و حقوقی اعطای مصونیت به نمایندگان دولتها بررسی می شود. از این طریق هدف از سوء استفاده از مصونیتهای دیپلماتیک روشن گردیده و دو اصل «عدم مداخله» و «احترام به قوانین و مقررات دولت پذیرنده» به عنوان اصول لازم الرعایه از سوی هیأتهای نمایندگی دولتها مجال طرح می یابند. در ادامه به برخی از مصادیق سوء استفاده از مصونیتها اشاره نموده، در پایان به ضمانت اجرای سوء استفاده از مصونیتها خواهیم پرداخت.
واژگان کلیدی: مصونیت سیاسی، حقوق دیپلماتیک، حقوق بین الملل. مقدمه
مصونیت دیپلماتیک، پیشینه ای دیرینه در تاریخ روابط دولتها و ملتها با یکدیگر دارد.از اصولی که ملل متمدن در طول تاریخ همواره آن را به دیده احترام و قداست رعایت نموده اند، اصل مصونیت فرستادگان است. «گروسیوس» پدر حقوق بین المللِ نوین در این باره می گوید:«دو اصل ثابت، همواره در قانون ملتها وجود داشته که به سفیران تعلق دارد، نخست آنکه استقبال از سفیران لازم است و دیگر، باید از هر گونه تعرض سوء نسبت به آنان بر حذر بود.»(الشامی: 426)
مصونیت فرستادگان را اولین قاعده حقوق بین الملل دانسته اند.از قرن شانزدهم، مصونیت کیفری فرستاده و از قرن هفدهم با استقرار سفارتخانه ها در اروپا مصونیت اماکن مأموریت به عنوان یک قاعده حقوق بین الملل نوین به رسمیت شناخته شد.(Denza:94) قبل از این تاریخ مأموریتها به صورت موقت بود و مأمور پس از ابلاغ مأموریت به کشور خویش باز می گشت. مفهوم مصونیت (Immunity)
مرکز ثقل و هسته اصلی مباحث حقوق دیپلماتیک را مبحث مصونیتها و مزایا تشکیل می دهد. از آنجا که این دو واژه در ادبیات حقوق دیپلماتیک، کنار هم آورده می شوند، لازم است به هدف تعیین محدوده بحث، مفهوم و تفاوتهای این دو واژه - هر چند به اختصار- روشن گردد، که البته به تبع آن مفاهیم وابسته، مانند مفهوم سوء استفاده از مصونیت نیز به دست خواهد آمد.
«مصونیت» کلمه ای است که در ادبیات حقوقی فارسی، معادل و ترجمه واژه (Immunity) در نظر گرفته شده است. مصونیت، مصدر جعلی؛ به معنای مصون ماندن و محفوظ بودن است.از نظر اشتقاق؛ کلمه «مصون» اسم مفعول به معنای حفاظت شده است و در لغت عرب ریشه «صون» هر جا به کار رود، در آن معنای محافظت نهفته است.(ر.ک: احمد بن فارس: 324؛ المنجد) با آنکه «مصونیت» واژه ای تازی است، ولی حقوقدانان عرب، واژه هایی چون حرمت، امتیاز، استثنا، معافیت و حصانت را به عنوان ترجمه و معادل (Immunity) به کار می برند، هرچند در معنای اخیر بیشتر شایع است.(الحموی: 28) «مزایا» نیز در لغت جمع مزیّت، و از نظر اشتقاق، اسم مصدر به معنای افزونی، رجحان، برتری و امتیاز است. مزیت از ریشه های (میز) (مزّ) (مزو) (مزی) نیز آمده، که در همه اینها معنای برتری و رجحان نهفته است. و هر کلمه ای که از ریشه (مزی) اشتقاق یابد، در آن معنای برتری و کمال وجود دارد.(المنجد)
واژه «مزیت» در ادبیات حقوقی فارسی و عربی، مرادف (Privilege) که از ریشه لاتینی (Privilegium) مشتق گردیده، به کار می رود. «Privilege» در لغت بیگانه نیز در معانی امتیاز، حق ویژه، برتری و معافیت به کار می رود.(webster,s: 1085)
اما در مفهوم حقوقی، مصونیت بطور کلی بدین معناست که دارنده آن، از تعقیب قانون و مأموران دولت، در امان است و به بیان دیگر قانون و مجریان آن نمی توانند شخص دارنده آن را تعقیب کنند. و مقصود از مزایا آن است که امتیازاتی به کسی داده شود که سایر مردم، حق استفاده از آن را ندارند.(صدر: 77)
تفاوت بین مصونیت و مزیت از نقطه نظر حقوق دیپلماتیک محل بحث و مناقشه فراوان بوده است. تا قبل از تصویب کنوانسیون 1961 وین در باره روابط دیپلماتیک ، دولتها از اصطلاح «مزایا» به گونه ای استفاده می کردند که هر دو اصطلاح مصونیت و مزیت را در بر می گرفت، بدون آنکه معنی و مقصود خاصی از این دو اصطلاح داشته و یا تفاوتی بین آن دو ببینند. از مباحث مورد مناقشه به هنگام تنظیم و بررسی کنوانسیون 1961، همین تفاوت بین مصونیت و مزیت بود. در نهایت در کنوانسیون مزبور این دو اصطلاح به کار گرفته شد؛ ولی نه تعریفی از آنها ارائه گردید و نه به بیان تفاوت پرداخته شد. در تنظیم دیگر کنوانسیونهای حقوق دیپلماتیک نیز همین روش ادامه یافت. در این کنوانسیونها که در ادامه معرفی خواهد شد مصونیتها در موضوعاتی چون مصونیت شخصی، مصونیت قضایی (جزایی یا مدنی) مصونیت از اقدامات اجرایی و «مزایا» نیز در مواردی مانند معافیتهای مالی، عوارض و گمرکات، معافیت از تفتیش و بازرسی، بیمه خدمات اجتماعی به کار رفته اند. به نظر می رسد این تفکیک به هدف سهولت در بحث و تدوین بوده و یک تفاوت شکلی است نه یک تقسیم علمی، و تدوین کنندگان کنوانسیونهای بین المللی به عمد وارد این گونه مناقشات بی حاصل نشدند. تفاوت اساسی در آن است که مصونیتها در ارتباط مستقیم با حقوق بین الملل است؛ بر خلاف مزایا که حقوق داخلی کشورها در این باره صلاحیت گسترده ای دارند و بر اساس رفتار متقابل برقرار می گردد. بنابراین چنانچه از مزایا سوء استفاده گردد دولتها می توانند بر اساس مقررات داخلی خود اینگونه امتیازات را محدود سازند.اما وضعیت در خصوص مصونیتها چنین نیست، که بحث حاضر عهده دار بررسی آن است.
قبل از آن لازم است به اختصار دو موضوع، مورد اشاره قرار گیرد: نخست کنوانسیونهای حقوق دیپلماتیک و دیگر مبانی اعطای مصونیتهای دیپلماتیک. کنوانسیونهای حقوق دیپلماتیک:
عرف و معاهدات بین المللی، دو منبع اصلی حقوق بین الملل شمرده می شوند؛ امّا عرف که در گذشته اهمیتی بیش از معاهدات داشته، اکنون اهمیت خود را به نفع معاهدات از دست داده است. کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد که بر اساس ماده 13 منشور، مأمور تدوین و توسعه حقوق بین الملل شده است، نخستین فعالیتهای خود را از جمله به تدوین حقوق دیپلماتیک معطوف داشته است. حاصل تلاشهای این کمیسیون در این شاخه علم حقوق، تاکنون در کنوانسیونهایی به شرح ذیل است: 1 کنوانسیون وین درباره روابط دیپلماتیک (1961)
(vienna convention on Diplomatic Relations (1961))
این کنوانسیون بدون در نظر گرفتن ارتباط آن به عنوان یک معاهده بین المللی، متضمن مقرراتی است که رویه عملی بین المللی، بر آن مبتنی است؛ زیرا منعکس کننده قواعد بین الملل عرفی است. به همین خاطر قواعد مدون و عرفی، در آن جنبه الزامی دارد و به قول کایه، عرف حاکم بر زمان خود را تثبیت نموده است. مشاور حقوقی سازمان ملل متحد در خصوص این معاهده می گوید: «مقررات عام یا عرفی موجود در این کنوانسیون برای همه اعضای جامعه بین المللی الزام آور است.»(UNJY:1967, P.311) اغلب مقررات این کنوانسیون درصدد هماهنگ کردن حقوق عرفی است. در نتیجه می توان آن را به عنوان قرینه ای بر حقوق عرفی، حتی در برابر دولتهایی که عضو معاهده نیستند، به کار گرفت.(Akehurst: 114) تا سال 1981 تعداد دولتهایی که به این کنوانسیون ملحق شدند 137 دولت بوده است که این کنوانسیون را به منبع مهمی در روابط دیپلماتیک تبدیل کرده است.(united, 1996: 287-305; 1961) از این پس به اختصار آن را «کنوانسیون 1961» می گوییم. 2 کنوانسیون درباره مأموریتهای ویژه(1969) Convention on special missions (1969)
روابط دیپلماتیک بر محور کنوانسیون 1961 به مأموریتهای دائم مربوط می شد. ولی گسترش روابط اقتصادی و صنعتی بین کشورها حضور متخصصان و کارشناسان را در مأموریتها ایجاب می نمود و کارشناسان سیاسی مقیم در اماکن مأموریت نیز قادر به پاسخگویی به این نیازها نبودند. چاره کار در تأسیس «مأموریتهای ویژه» بود. کمیسیون حقوق بین الملل در پاسخ به این نیاز «کنوانسیون راجع به مأموریتهای ویژه» را تنظیم نمود که تا سال 1992، 27 دولت به آن ملحق شدند. در نتیجه مطابق ماده 53 (1)که پس از تسلیم بیست و دومین سند تصویب یا الحاق، لازم الاجرا خواهد شد، هم اکنون لازم الاجراست. این کنوانسیون بر مبنای کنوانسیون 1961 تنظیم گردید و به مأموریتهای موقت دوجانبه و فیمابین دولتها اختصاص دارد. (Dembinski: 10 YILC: 1971, 2, part.IP.320) و از این پس به اختصار «کنوانسیون 1969» گفته می شود. 3 کنوانسیون وین راجع به نمایندگی دولتها در روابطشان با سازمانهای بین المللی جهانی (1975)
کمیسیون حقوق بین الملل، در مورد نمایندگی دولتها نزد سازمانهای بین المللی معتقد بود، این نوع نمایندگی نیز باید در چارچوب حقوق دیپلماتیک قرار گیرد. به همین دلیل مأموریتهای دائم نزد سازمانهای بین المللی را بر طبق کنوانسیون 1961، و هیأتهای نمایندگی نزد ارکان و کنفرانسهای سازمان را بر طبق مقررات کنوانسیون 1969 تنظیم نمود و طرح نهایی خود را طی 82 ماده در سال 1971 به مجمع عمومی تقدیم کرد.(YILC, 1971-2-part.I. PP. 278-338) در سال 1975 کنفرانسی با عنوان «کنفرانس ملل متحد در مورد نمایندگی دول در روابطشان با سازمانهای بین المللی» با حضور 81 کشور جهان، در وین تشکیل شد.(United Nations: the work of I.L.C.Op cit, P.70.)
کنوانسیون با سی و پنجمین سند تسلیم، لازم الاجرا خواهد شد؛ ولی تا 26 اکتبر 1994، 30 کشور سند تصویب یا الحاق را تسلیم کردند. دولت جمهوری اسلامی ایران به این کنوانسیون ملحق شده است. کنوانسیون مزبور تحت عنوان «قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون راجع به نمایندگی دول در روابط باسازمانهای بین المللی جهانی» در 28/4/1367 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.(مجموعه قوانین، 1367: 524-491) 4 کنوانسیون راجع به جلوگیری و مجازات جرایم علیه اشخاص مورد حمایت بین المللی از جمله مأموران سیاسی (1973)
در سال 1971، نمایندگی هلند در سازمان ملل متحد به دلیل گسترش تروریسم و حمله علیه مأموریتهای دیپلماتیک و اشخاص مورد حمایت بین المللی، به رئیس شورای امنیت پیشنهاد داد که این موضوع مورد بررسی قرار گیرد. کمیسیون حقوق بین الملل به دلیل فوریت موضوع، در سال 1972 طرح خود را آماده کرد که در 14 دسامبر 1973 «کنوانسیون راجع به جلوگیری و مجازات جرایم علیه اشخاص مورد حمایت بین المللی من جمله مأموران سیاسی» به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسید.
کنوانسیون فوق - از این پس به اختصار کنوانسیون 1973- در سال 1357 به تصویب مجلس شورای ملی ایران رسید.(همان، 1357: 9-43) طبق ماده 1 این کنوانسیون اشخاص مورد حمایت بین المللی عبارتند از: رؤسای کشور و دولت،وزرای خارجه، نمایندگان و کارمندان یا شخصیتهای رسمی هر کشور، و یا نمایندگان و مأموران یکی از سازمانهای بین المللی.این کنوانسیون در واقع تأکیدی است بر حمایت از مأموران سیاسی کشورها بر طبق مقررات و کنوانسیونهایی که قبلا منعقد گردیده است. کنوانسیون1973 که به آن، کنوانسیون نیویورک نیز می گویند، در سال 1977 لازم الاجرا شد و هفتاد کشور، عضو آن می باشند.(Dembinski: OP.Cit:P.13) 5 طرح کنوانسیون راجع به وضعیت پیک دیپلماتیک و کیسه دیپلماتیک که همراه پیک دیپلماتیک نباشد.(1989)
کنوانسیون فوق - به اختصار کنوانسیون 1989- در 32 ماده به سال 1989 به تصویب کمیسیون حقوق بین الملل رسید. هدف این کنوانسیون متحدالشکل نمودن وضعیت پیکها و کیسه های انواع مأموریتهای دولتها و سازمانهای بین المللی است. همچنین این کنوانسیون، مکمّل کنوانسیونهای قبلی در خصوص پیک و کیسه دیپلماتیک می باشد.(ماده32)(1). این کنوانسیون آخرین تلاش کمیسیون حقوق بین الملل در باره حقوق دیپلماتیک است.(United Nations: The work of I.L.C. op cit, PP.192-205 - Dembinski: OP.Cit, P.14) که هنوز در مرحله طرح بوده و لازم الاجرا نشده است. مبانی اعطای مصونیت:
تاریخ روابط دیپلماتیک نشان می دهد که دولتها بطور کلی نسبت به پذیرش مصونیت نمایندگان خارجی تمایل نداشته اند؛ زیرا بنابر قاعده کلی؛ حاکمیت هر دولت بر کلیه اشخاص و اشیایی که در سرزمین آن واقع است اعمال می گردد و قوانین در داخل مرزها نسبت به همه کس و همه چیز لازم الاجرا است، مگر مواردی که قانون استثنا کرده باشد. مصونیت دیپلماتیک، محدودیتی بر حاکمیت و تعطیل قانون داخلی به شمار می آید. در نتیجه این سؤال مطرح می شود که فلسفه مصونیتهای دیپلماتیک چیست؟
حقوقدانان برای توجیه و تبیین آن، نظریات مختلفی ابراز داشته اند که اهم آنها را سه نظریه نمایندگی، برون مرزی، و مصلحت خدمت، تشکیل می دهد.
الف تئوری نمایندگی(Representative Theory)
تئوری نمایندگی، در طول مراحل قبل از قرن بیستم مورد توجه بوده است. شاید بهترین سخن در بیان این تئوری همان گفته منتسکیو باشد. وی که خود از طرفداران این تئوری است، در کتاب روح القوانین می گوید: «از جمله حقوق ملتها آن است که امیران آنان به مبادله سفیران اقدام نمایند. سفیران از کشور پذیرنده و حاکم آن اطاعت نخواهند کرد. آنان زبان مقام فرستنده اند؛ این زبان باید آزاد باشد. به نیابت از یک شخصیت مستقل سخن می گویند و هیچ چیزی نباید مانع آنان گردد... چنانچه از صفت نمایندگی سوء استفاده نمایند با روانه کردن به کشورشان می توان از آن جلوگیری نمود.» منتسکیو در این گفته هم به فلسفه مصونیت که وصف نمایندگی است و هم به ضمانت اجرای سوء استفاده ازآن، یعنی اخراج، اشاره می کند.(صدر: 79)
از دیگر مدافعان این تئوری «فوشی» است که می گوید: «دلیل وجود مصونیتها همان وصف نمایندگی است و باید از استقلال لازم جهت انجام مأموریت برخوردار گردند و از هر گونه تعدی بر کرامت ملتهایی که به مبادله سفیران اقدام نمودند، باید اجتناب شود.»(الشامی: 447)
بنابراین به خاطر وصف نمایندگی از مقام فرستنده است که مقامات پذیرنده، مأموران سیاسی را به رسمیت شناخته و مصونیت می دهند.
ب تئوری برون مرزی:
تئوری فوق برگرفته از کلمه لاتینی (Extra,Territorium) است که به «خارج سرزمین»، «خارج از کشور» یا «خارج از سرزمین یک دولت» ترجمه شده است.نظریه «امتداد سرزمین» و « خارج المملکتی» نامهای دیگر این تئوری اند که ناشی از اختلاف در ترجمه است. همچنین واژه مذکور به «امتیازات بیگانگان» «تابعیت وطن»، «فرامرزی بودن قوانین»، «منطقه ممنوعه»، «معافیت از صلاحیت سرزمین» نیز ترجمه شده است.(الحموی: 28)
این نظریه بر این فرض (Fiction) مبتنی است که مأمور سیاسی، خارج از سلطه سرزمین دولت پذیرنده قرار دارد. و گویا سفیر، سرزمین خود را ترک نگفته و اقامت او در سرزمین بیگانه به مثابه امتداد اقامت او در وطن می باشد. به عبارت دیگر تصور می شود که اماکن مأموریت، امتداد سرزمین دولت فرستنده است.
مبتکر این نظریه «گروسیوس» حقوقدان معروف هلندی است که می گوید: «به موجب حقوق بین الملل، تجلی شخص رئیس کشور در شخص سفیر، یک فرض است و با فرض مشابهی، مثل این است که سفیر، خارج از خاک دولتی است که نزد آن انجام وظیفه می کند. در نتیجه مکلف نیست قوانین محل مأموریت را رعایت نماید.»(الشامی: 452)
اُپنهایم می گوید: «حقیقت آن است که باید با مأموران سیاسی به گونه ای رفتار شود که در سرزمین دولت پذیرنده اقامت ندارند»(793)
تئوری برون مرزی، با واقعیتهای معاصر حقوق بین الملل، منطبق نیست و به نتایج غیر قابل قبولی می انجامد. به همین دلیل اکنون مدافعی ندارد. به عنوان نمونه؛ رعایت مقررات امنیتی دولت پذیرنده، پرداخت عوارض و مالیاتهای محلّی در برابر خدمات معین، صلاحیت دولت محل وقوع مال غیر منقول، از موارد متفق علیه در حقوق بین الملل است که با نظریه برون مرزی سازگار نیست.
ج تئوری مصلحت خدمت:
مضمون این تئوری که به تئوری «مصلحت خدمت» «مقتضای وظیفه» و «ضرورت وظیفه» نیز نام گرفته(Interest of function) (Functional Theory) (Functional necessity) آن است که مصلحت و ضرورت پیشرفت کار مأمور سیاسی، در یک جو آرام و به دور از تأثیرات دولت پذیرنده، نیازمند برخورداری از مصونیت است. به عبارت دیگر برای آنکه مأمور سیاسی مأموریتش را در شرایط مساعد و استقلال کامل انجام دهد، لازم است در نظام حقوقی کشور پذیرنده در حد گسترده ای از آزادی عمل برخوردار باشد. این آزادی عمل چیزی جز بهره مندی از امتیازات و مصونیتها نخواهد بود. این تئوری، به طور گسترده ای مورد تأیید قرار گرفته و حقوقدانانی چون واتل، آغدن (Ogdon)، و هرست،از مدافعان آن به حساب می آیند.(الملاح: 32؛ صدر: 83)
در دیباچه کنوانسیون 1961 آمده است: «منظور از مصونیتها و مزایای مذکور منتفع ساختن افراد نیست؛ بلکه مراد، حسن اجرای وظایف مأموریتهای دیپلماتیک به عنوان نمایندگان دولتها می باشد...» در دیباچه کنوانسیونهای 1969 و 1975 نیز همین مضمون، آمده است. دیوان بین المللی دادگستری در قضیه کارکنان دیپلماتیک و کنسولی ایالات متحده در تهران نیز بر این نکته تأکید ورزیده و می گوید:«مصونیت دیپلماتها ناشی از ویژگی نمایندگی و وظیفه دیپلماتیک آنان است.»(ابوالوفاء: 134)
بنابراین اعطای مصونیت به نمایندگان دول به هدف تأمین اطمینان آنان در اجرای وظایف است و هدف، منتفع ساختن شخص آنان نیست. مصونیت به اعتبار مقام فرستنده برای آنان در نظر گرفته می شود. پاسداشت چنین امتیازی نشان از شخصیت و کرامت فرستنده داشته و هر گونه سوء استفاده از آن نیز لطمه به اعتبار مقامی است که او را به مأموریت برون مرزی فرستاده است. تعهدات متقابل دولتهای فرستنده وپذیرنده:
روابط دیپلماتیک میان دولتها بر اساس رضایت متقابل، تأسیس و برقرار می گردد. وجود چنین رابطه ای نشان از دوستی و علاقه مندی طرفین به توسعه و تحکیم روابط بین دو دولت و ملت دارد. مهم ترین نقش را در این باره نمایندگان سیاسی دو کشور ایفا می نمایند. آنان به طور رسمی نمایندگان دولت متبوع اند؛ ولی در واقع نمایندگان فرهنگ، ایده، آداب و رسوم سرزمین خویشند. چنانچه دولتی نماینده ای به یک سرزمین می فرستد، در مقابل، نماینده ای نیز می پذیرد. در هر نمایندگی، طرفین رابطه، دولت فرستنده (sending state) و دولت پذیرنده (receiving state)می باشند و در نمایندگی نزد سازمانهای بین المللی علاوه بر مقام فرستنده و پذیرنده دولت میزبان، سازمان بین المللی (host state)نیز وجود دارد که یک رابطه دیپلماتیک سه جانبه شکل می گیرد.
بی تردید رعایت و انجام تعهدات پیش بینی شده توسط دولتهای میزبان و فرستنده، آنها را در وصول به اهداف و مقاصد مشترک در روابط دو جانبه و نیل به همکاریهای مشترک و فعال در زمینه دیپلماسی چند جانبه مساعدت خواهد نمود. نمایندگان دولت فرستنده در صورتی که دولت پذیرنده به تعهدات خود عمل نماید، خواهند توانست به طور مستقل و مطمئن به انجام وظایف بپردازند. در نقطه مقابل، رعایت قوانین و مقررات دولت پذیرنده و عدم مداخله در امور داخلی از سوی اعضای نمایندگی در روابط دو جانبه از تیرگی و بحران روابط جلوگیری خواهد کرد و در دیپلماسی چند جانبه فعالیتهای آنان را با محدودیتها و تضییقات دولت میزبان مواجه نخواهد ساخت.
دیوان بین المللی دادگستری در قضیه کارکنان دیپلماتیک و کنسولی ایالات متحده در تهران، می گوید: «مقررات و قواعد حقوق دیپلماتیک، در بردارنده رژیمی است که از یک سو تعهدات دولت پذیرنده را در مورد تسهیلات، مزایا و مصونیتها معین می نماید و از سوی دیگر پیش بینی های ممکن را برای مقابله با هر گونه سوء استفاده اعضای مأموریت در اختیار دولت پذیرنده قرار می دهد»(40) بنابراین بین تعهدات و وظایف دولتین پذیرنده و فرستنده، توازن برقرار می گردد. چنانچه دولت پذیرنده متعهد به اعطای مصونیت است، دولت فرستنده نیز در مقابل موظف است قوانین و مقررات دولت پذیرنده و میزبان را رعایت نموده، از مداخله در امور داخلی آن پرهیز کند. دولت فرستنده در برابر رفتار و اعمال نمایندگان خود مسؤولیت دارد و حقوق بین الملل، این دولت را در موضع مسؤولیت نسبت به تمام اعمال نمایندگان خود که موجب ایراد ضرر به دولت میزبان یا اتباع او گردند، قرار می دهد.(Oppenhiem: 359)
در میان رفتارهای نمایندگان در کشور میزبان، دو اصل بیش از همه مورد توجه قرار گرفته و در کلیه اسناد حقوق دیپلماتیک تکرار شده اند که عبارت اند از: اصل عدم مداخله و اصل احترام به قوانین و مقررات دولت میزبان.⁽³⁾ الف - اصل عدم مداخله:
عدم مداخله در امور داخلی یک دولت، از اصول مسلم حقوق بین الملل و انعکاسی از اصل حاکمیت و برابری دولتهاست. هیچ دولتی بدون آنکه خود بخواهد، مداخله در امور داخلی خود را اجازه نمی دهد. نویسندگان حقوق بین الملل به تفصیل در مورد اصل عدم مداخله، قلم فرسایی کرده اند.(ر.ک: کلییار: 562-540؛ کاسسه: 5-180؛ هالستی: 466-423) ولی به عدم مداخله نمایندگان دول که یکی از مصادیق اصل است به ندرت پرداخته اند.
جانبداری از احزاب و گروه های سیاسی،نشر و توزیع مطبوعات مخالف، اتخاذ موضع در انتخابات، مشارکت در گردهماییها، انتقاد از سیاست داخلی و خارجی دولت میزبان و هر گونه اقدامی که نادیده گرفتن اصل حاکمیت تلقی گردد، از جمله موارد مداخله به حساب می آید.
اصل عدم مداخله نمایندگان دولتها، یک رویه عرفی و مقبول است. ولی از آنجا که امور داخلی کشورها تأثیر مهم و روزافزونی بر سیاست خارجی دارد، در موارد بی شماری این اصل با نیرنگ نادیده گرفته می شود، کمکهای مالی یا اقتصادی، یکی از انواع آن نیرنگهاست. دیپلماتهای کشورهای غربی و اروپایی با برانگیختن بی نظمی های داخلی، کمک به دسته های سیاسی خرابکار، انتشار تبلیغات پنهانی، آموزش نیروهای امنیتی و گاه شکنجه گران برای سرکوب شهروندان ناراضی، سابقه چشمگیری در مداخله در امور داخلی دیگر کشورها دارند.(کلییار: 540، هالستی: 290) مداخله 25 ساله امریکا در امور داخلی ایران، نمونه بارز نادیده گرفتن اصل عدم مداخله نمایندگان دولتها در امور داخلی کشورهاست. در قضیه سفارتخانه امریکا در تهران و شکایت دولت امریکا به دیوان، وزارت خارجه وقت ایران طی یادداشتی به دیوان از جمله اظهار داشت: در رسیدگی به این قضیه مداخله 25 ساله دولت امریکا در ایران را نیز باید مدنظر قرار داد.(میرزایی: 88)
موضوع دیگر در ارتباط با عدم مداخله ،مرز بین مداخله و جاسوسی است. این موضوع چنان پیچیده است که دیوان بین المللی دادگستری در رأی 1980 خود در قضیه سفارتخانه ایالات متحده در تهران تشخیص بین جاسوسی و مداخله در امور داخلی را در عمل مشکل دانسته است.(I.C.J Rep.1980,p.39) رعایت مصالح و امنیت دولت پذیرنده و حفظ نظام حقوقی آن یک اصل خدشه ناپذیر و مقدم بر اصل مصونیت نمایندگان دول است. مطابق رویه قضایی کانادا؛ «هرگاه رفتار دیپلماتها، وضعیت امنیتی دولت پذیرنده را به مخاطره افکند، مصونیت آنان در برابر مصلحت اهم ساقط خواهد شد» (ابوالوفا: 147؛ صدر: 96) اصل حاکمیت، محوری ترین اصل از حقوق اساسی دولتهاست و چنانچه دولتی با اعطای مصونیتها محدودیتهایی را بر حاکمیت خود می پذیرد، عدم تعارض با عناصر اساسی حاکمیت را نیز رعایت خواهد نمود. ب - اصل احترام به قوانین و مقررات دولت پذیرنده:
دیپلماتها به هدف نمایندگی از کشور متبوع خود و حفظ منافع این کشور و اتباع آن و نیز برای بسط روابط دوستانه و توسعه روابط فرهنگی، علمی و اقتصادی بین دو کشور فرستنده و پذیرنده، به آنجا اعزام می شوند.(ماده 3 کنوانسیون 1961) آنان متعهد به رعایت قوانین و مقررات دولت پذیرنده اند.(ماده 41 همان کنوانسیون). دیوان بین المللی دادگستری در قضیه «هایادولاتوره»(1951)تصریح کرده است: «بر نماینده سیاسی لازم است قوانین دولت پذیرنده را محترم بشمارد».(Dembinski: OP.Cit P.157 -
158)
احترام به قوانین و مقررات دولت پذیرنده، لازمه منطقی اعطای مصونیتهاست و در سایه آن، امنیت و مصالح دولت پذیرنده تأمین می گردد. مصادیق احترام به قوانین و مقررات، متعدد و غیر قابل احصاست. ولی مهم ترین آنها عبارت اند از: احترام به مقررات بهداشت عمومی، دریافت پروانه رانندگی و رعایت مقررات مربوط به آن، عدم استفاده از اماکن مأموریت به نحوی که مغایر با وظایف باشد، احترام به مقررات مربوط به استفاده از مؤسسات عمومی و وسایل ارتباطی، عدم فعالیتهای تجاری و حرفه ای و غیره. بی اعتنایی به مقررات دولت پذیرنده در پناه مصونیت، روشن ترین تعریف سوء استفاده از مصونیت است. مصونیت نمایندگان دول در واقع اعطای اطمینان به آنان است، تا بدون مانع به انجام وظایف خود بپردازند.
نیک روشن است که سوء استفاده از مصونیتها نه تنها در تعارض آشکار با اهداف دیپلماتیک قرار می گیرد، بلکه بسا برهم زدن نظم داخلی و بین المللی را نیز به همراه داشته باشد. از نخستین پی آمدهای منفی چنین رفتارهایی محدود نمودن مصونیتهای مقرر خواهد بود. هم اکنون این بحث در سطح بین المللی و با سابقه بیشتر در داخل کشورها مطرح است که چرا برخی افراد در سطح بین المللی و داخلی در برابر جرایم ارتکابی، مسؤول شناخته نمی شوند؟ آیا این با حقوق بشر جهانی در تعارض نیست؟(BEN-ASHER:1) برخی نیز این وضعیت و سؤال را با بیانی انتقادآمیز مطرح نموده و می گویند: مصونیت دیپلماتیک، خیلی چیزها را تحت پوشش قرار می دهد، اما نه عدم پرداخت 400 هزار دلار اجاره بهای منزلی که هیئت نمایندگی زئیر در محله گران قیمت نیویورک اجاره کند و تحت پوشش دیپلماتیک از پرداخت آن سرباز زند. دادگاه، موجر را محق می داند؛ ولی به دلیل مصونیت اماکن مأموریت، هر گونه اقدام اجرایی را غیر ممکن می داند. هیأت نمایندگی مزبور نیز نه اجاره بها می پردازد و نه محل مورد اجاره را تخلیه می نماید. چه کسی مسئول جبران خسارتهای وارده به موجر است؟ آیا آنگونه که حقوق بین الملل از مصونیت دیپلماتیک حمایت می کند، دولتها نیز همانگونه از شهروندان خود حمایت می کنند؟(Goldenberg:1)
جرایم ارتکابی از سوی دارندگان مصونیت، منحصردر معضل اجاره بها نیست. جرایم این دسته، از تخلفات رانندگی گرفته تا قاچاق دارو، قتل و جرایم جنسی را در بر می گیرد. البته بسیاری از حوادث دیپلماتیک ممکن است از دید عموم مخفی بماند؛ زیرا انتشار آن، به روابط دیپلماتیک طرفین لطمه خواهد زد!
در گزارشی از سال 1982 تا1988 ،147 جرم سنگین در واشنگتن توسط دیپلماتها صورت گرفته است که 30 مورد، مربوط به خود دیپلماتها و 60 مورد از آن وابستگان آنها و 57 مورد، مربوط به سایر اعضای مأموریت دیپلماتیک بوده است.(BEN-ASHER:OP.cit:9) انواع سوء استفاده از مصونیتها:
هر حقی به منظور بهره مندی درست از آن، مورد شناسایی و حمایت قرار می گیرد. طبیعی است چنانچه مورد بهره برداری سوء و نادرست قرار گیرد، نخستین پی آمد منفی آن، تقاضا برای محدود ساختن آن خواهد بود و سوء استفاده از مصونیت دیپلماتیک نیز از این قاعده مستثنا نخواهد بود. در ادامه به برخی از مصادیق سوء استفاده خواهیم پرداخت. 1- سوء استفاده از اماکن مأموریت:
اماکن مأموریت؛ یعنی ابنیه یا قسمتهایی از ابنیه و زمین متصل به آن که برای انجام امور مأموریت از سوی یک دولت و نیز به عنوان محل اقامت رئیس مأموریت، مورد استفاده قرار می گیرد. این اماکن چه در مالکیت مأموریت باشد یا در اجاره، تفاوتی در وضعیت حقوقی آن نخواهد داشت. مصونیت اماکن مأموریت، در کلیه کنوانسیونهای حقوق دیپلماتیک به نحو یکسان آمده است⁽⁴⁾ و بالاتر آن که برابر ماده 23 کنوانسیون 1975، دولت میزبان موظف است، چنانچه اماکن مأموریت، مورد حمله قرار گیرد مرتکبین را تعقیب و مجازات نماید.
این بحث که آیا مصونیت اماکن مأموریت مطلق است یا مقید؛ محل اختلاف نظر شدید دولتهای شرکت کننده در کنفرانس وین 1961 بود. کنفرانس نیز در نهایت به نتیجه نرسید و فقط به ذکر دو اصل پیش گفته یعنی «احترام به قوانین دولت پذیرنده» و «عدم مداخله در امور داخلی» و نیز توصیه به «عدم استفاده از اماکن مأموریت به نحو مغایر با وظایف مأموریت»⁽⁵⁾ بسنده کرد.اختلاف نظر از این جا ناشی می شد که دولتها تضمینات مناسبی را در صورت سوء استفاده از مصونیت اماکن مأموریت طلب می کردند.
دلیل عمده قائلین به مصونیت مطلق اماکن مأموریت، آن بود که پذیرش هر گونه استثنا بر مصونیت اماکن، زمینه سوء استفاده دولت پذیرنده را فراهم خواهد کرد. در مقابل، قائلین به تقیید می گفتند: با توجه به آنکه اماکن مأموریت نباید به گونه ای مورد استفاده قرار گیرد که مغایر با وظایف باشد، بنابراین چنانچه توطئه ای علیه امنیت دولت پذیرنده توسط اماکن مأموریت صورت گیرد، این دولت حق اتخاذ اقدامات لازم را باید داشته باشد. از نظر منطقی نیز می توان گفت: تعهد دولت پذیرنده به مصونیت اماکن، با تعهد متقابل مسؤولان اماکن مأموریت به رعایت مصالح دولت پذیرنده همراه است و هرگونه کوتاهی از سوی نمایندگی، در نقطه مقابل، نقض تعهد دولت پذیرنده را در پی خواهد داشت و ناعادلانه است اگر مصونیت اماکن مأموریت بتواند تا آنجا پیش رود که امنیت ملی کشور پذیرنده و میزبان را تهدید کند. موارد متعددی وجود دارد که مصونیت اماکن نادیده گرفته شده است و هیچ معیاری نمی توان برای این تعرضات پیدا کرد، مگر آنکه دولت میزبان به ملاحظه امنیت ملی خود دست به این اقدام زده است. بنابراین مصونیت اماکن، به معنی نقض و نادیده گرفتن قوانین دولت میزبان نیست و چنانچه اِعمال در اماکن مأموریت تهدید کننده بوده و به نحو مغایر با وظایف، مورد استفاده قرار گیرد، با وجود اطمینان (نه مجرد شبهه) به رفتار تهدیدکننده از سوی اماکن مأموریت، مصونیت آن قابل نقض است.این اطمینان باید به گونه ای باشد که دولت فرستنده نتواند علیه آن استدلال کند.
در عمل، دولتها همواره مصونیت اماکن را رعایت می کنند و خویشتنداری نشان می دهند. هیچ دولتی حاضر نیست روابط عادی خود را با دولت دیگر تیره نماید، مگر مصلحت مهم تری در بین باشد. مصونیت اماکن به این منظور تأمین می گردد که مأموریت به وظایف خود به نحو آزاد و مستقل اقدام نماید؛ ولی استفاده از آنها به نحوی که مغایر با وظایف باشد، نقض غرض بوده و سوء استفاده از مصونیت تلقی می گردد.
اقدامات فراوانی ممکن است از سوی اماکن مأموریت صورت گیرد که فعالیتهای جاسوسی، مهم ترین آن است. در باره مأموران دیپلماتیک شوروی سابق تا آنجا مبالغه کردند که 70 در صد مأموران این کشور را جاسوس دانستند. وزیر خارجه اتریش در سال 1970 اعلام کرد: وین بزرگ ترین پایتخت دنیا از نظر تعداد جاسوسان است. وی اضافه کرد: پنجاه هزار نفر گزارشگر مخفی که نیمی از آن به غرب و نیمی دیگر به شرق تعلق دارند، در این شهر زندگی می کنند.این افراد، در پوشش دیپلماتیک، تحت عناوینی مانند وابسته، منشی، و مشاور، در اماکن مأموریت مشغول به کار می شوند.(الملاح: 375؛ Rebcca: 13) یکی از بارزترین نمونه های سوء استفاده از اماکن مأموریت و در مقابل نادیده گرفتن مصونیت آن، قضیه تصرف سفارتخانه ایالات متحده امریکا در تهران بود.
براساس رأی صادره (1980) از دیوان در این قضیه، دولت ایران تعهدات خود را در مقابل امریکا، که از بندهای 1 و2 و 3 ماده 22 کنوانسیون 1961 (مصونیت اماکن) ناشی می شود، نقض کرده است. دولت ایران نیز در جوابیه ای به دیوان، موضوع مداخله 25 ساله و مستمر آمریکا را مطرح می نماید. اما دیوان این استدلال را نمی پذیرد و معتقد است: تصمیم مقامهای ایران مبنی بر ادامه اشغال ساختمان سفارت توسط مبارزان و ادامه بازداشت اعضای سفارت، نقض صریح و مکرر موازین کنوانسیونهای وین است، و اگر دولت ایران معتقد است مداخله صورت گرفته است، می توانست از طریق ضمانتهای خاص حقوق دیپلماتیک، از قبیل اخراج، اعلام عنصر نامطلوب (ماده 9 کنوانسیون 1961) و یا قطع روابط دیپلماتیک، اقدام نماید.(میرزایی: 9-88)
ولی چه مرجعی از ایران در برابر مداخله امریکا در امور داخلی این کشور حمایت می کند و یا چه ارتباطی بین آموزش و تأسیس ساواک و وظایف دیپلماتیک وجود دارد مشخص نیست! بعضی از نویسندگان معتقدند: حادثه گروگانگیری در تهران برخی از مسائل نهفته و دوگانگی معیارهای حقوق بین الملل را برملا کرده است. حقوق بین الملل برای آنکه به منزله یک ابزار فعال در کاهش بحران بین المللی و اجتناب از درگیریها عمل نماید، لازم است به همان اندازه که از دولت فرستنده حمایت به عمل می آورد، از دولت پذیرنده نیز در برابر آنچه که موجب خلل در امنیت و آسایش کشور و موجب به بازی گرفتن حقوق اساسی و سیاسی آن می گردد، حمایت نماید. این نویسنده در ادامه می گوید: رسیدن به عدالت از طریق دیوان بین المللی دادگستری، و جلب اعتماد و اطمینان ملل مستضعف که بسیاری از قواعد حقوق بین الملل را جز ابزاری در دست ابرقدرتها برای ذبح آرزوهایشان نمی بینند، تلاش مذبوحانه ای بیش نخواهد بود. در چنین شرایطی نتیجه آن است که جمهوری اسلامی ایران محکوم است و درست هم هست؛ زیرا قواعد صریح حقوق بین الملل را نقض کرده است و ایالات متحده بر حق است و این هم نادرست است؛ زیرا در کتب حقوق بین الملل آنچه را که بتوان مطابق آن به صراحت امریکا را محکوم کرد، وجود ندارد.(البکری: 6-145) برخی از حقوقدانان بین الملل بر این باورند که ایران در قضیه سفارتخانه امریکا در تهران، به طور کافی و متناسب جلب نظر عمومی نکرده است.(آکهرست: 159) اسناد منتشر شده سفارتخانه آمریکا در تهران، به خوبی گویای آن است که چگونه تحت پوشش مصونیتهای دیپلماتیک، این مکان به مرکز اطلاعات و جاسوسی تبدیل شده و اعضای آن نیز در اعمال تروریستی و آموزش ساواک و شکنجه گران نقش داشته اند.
نمونه های دیگری نیز از سوء استفاده مصونیت اماکن وجود دارد. از جمله:
برخی کشورها از طریق مأموریتهای خود با کمکهای مالی و نظامی (تهیه اسلحه) بطور مستقیم یا به نحو مشارکت در اعمال تروریستی دخالت دارند. نمونه معروف آن کشف اسلحه در سفارت عراق و محل اقامت وابسته نظامی این کشور در پاکستان است، که در اختیار مخالفین دولت پاکستان قرار می گرفت. پلیس پاکستان، شبانه (11 فوریه 1973) به محل اقامت وابسته مزبور حمله کرد و 30 عدد مسلسل به دست آورد. پس از این واقعه، وی را به عنوان «عنصر نامطلوب» از کشور اخراج می کنند.(الملاح: 427 و 613)
همدستی دو دیپلمات روسی در ربودن یک هواپیمای لبنانی و درگیری با مأموران امنیتی این کشور در فرودگاه بیروت و مجروح شدن آنان و سپس انتقال به بیمارستان و از بیمارستان به سفارت و انتقال سریع با یک هواپیما به روسیه به دلیل برخورداری از مصونیت، از دیگر نمونه های سوء استفاده از مصونیت دیپلماتیک است.(ساجدی: 169)
تیراندازی از داخل سفارت لیبی در لندن به سوی یک زن پلیس در سال 1984 که منجر به کشته شدن پلیس شد، نمونه دیگر سوء استفاده از اماکن است.(Rebecca: Ibid: 113) این واقعه سه نوع سوء استفاده را با خود همراه دارد: سوء استفاده از اماکن مأموریت، سوء استفاده ازکیسه دیپلماتیک، سوء استفاده از وضعیت دیپلماتیک (که بر اساس کنوانسیون 1961 وین در هر سه وضعیت مصونیت مطلق وجود دارد). تیراندازی از درون سفارت با اسلحه صورت گرفت و این سلاح نیز از طریق کیسه دیپلماتیک و بدون بازرسی وارد انگلستان گردید.⁽⁶⁾ وضعیت دیپلماتیک نیز در این بین نقش مهمی ایفا کرد و مجرم با استفاده از وضعیت دیپلماتیک از کشور خارج شد.(BEN.ASHER: OP.cit:9) 2- سوء استفاده از مصونیت محل اقامت:
محل اقامت خصوصی و مسکن رؤسای مأموریت و هیأت نمایندگی و کارمندان آن، از همان مصونیت و حمایت اماکن مأموریت برخوردار است.(ماده 30 کنوانسیون 1961 و ماده 29 کنوانسیون 1975)
مصونیت مسکن و اموال متعلق به آن را باید از توابع مصونیت شخصی دانست؛ ولی به دلیل آنکه مصونیت مسکن از وضعیتی مشابه اماکن مأموریت برخوردار است و معمولاً مسکن رئیس مأموریت در مقر رسمی مأموریت جای دارد، ضمن بحث اماکن مأموریت، از آن بحث می شود. در واقع مصونیت محل اقامت،ادامه مصونیت شخصی است؛ زیرا استقلال سفیر و اطمینان او با عدم مصونیت منزل وی مختل می گردد. در آنصورت قادر نخواهد بود وظایف مهمی را که بر عهده دارد انجام دهد.
به هر روی چنانچه دارندگان مصونیت، از مسکن خصوصی خود به نحوی که مغایر با وظایف آنان است، استفاده نمایند، لازم است از دولت پذیرنده در برابر این سوء استفاده حمایت به عمل آید؛ چرا که بدیهی است مصونیت مسکن به معنی نقض و نادیده گرفتن مقررات دولت پذیرنده نمی باشد.
از قضایای مربوط به این مورد یکی جمع آوری سلاح در منزل وابسته نظامی عراق در پاکستان بود که پیشتر اشاره شد. همچنین در سال 1972 نیروهای دولت زئیر متوجه شدند که وابسته سنگال در کینشازا اقدام به قاچاق الماس در منزل خود نموده است. پلیس با حمله به منزل او بیش از 800 قطعه الماس به دست می آورد. متعاقب آن وی به عنوان عنصر نامطلوب از کشور اخراج گردید. از قبیل این سوء استفاده ها موجب شده است در مورد مصونیت مسکن تردید حاصل شود. به نظر می رسد این ایده که مصونیت مسکن، به نفع امنیت کشور پذیرنده مصونیت، نسبی بوده و باید تا آنجا که استقلال و اطمینان مأمور را در جهت انجام وظایف تأمین نماید، برقرار گردد، ایده ای است که منافع دولتهای فرستنده و پذیرنده را تامین نموده، و در برابر سوء استفاده، از دولت پذیرنده، حمایت به عمل می آورد. ولی چنانچه مصونیت مطلق را بپذیریم، همچنان باید شاهد سوء استفاده از منازل و مساکن در جهت قاچاق و نادیده گرفتن ملاحظات امنیتی کشور پذیرنده باشیم.(الملاح: 7-425) 3-اعطای پناهندگی در اماکن دیپلماتیک:
پناهندگی در حقوق دیپلماتیک خود می تواند موضوع مستقل و گسترده ای باشد. بدور از هر گونه مباحث مربوط به پناهندگی، فقط به این مطلب اشاره می شود که مقاومت در برابر پناهندگی به اماکن مأموریت، به ملاحظه امنیت ملی کشورهاست.(صدر: 2-91Dembinski: OP.cit, PP 247-257 ) کنوانسیونهای 1961 و 1975 در این باره ساکت اند. بلکه می توان گفت: حقوق دیپلماتیک مدون، پناهندگی دیپلماتیک را به رسمیت نشناخته و چنانچه در اماکن مأموریت، اعطای پناهندگی صورت گیرد، سوء استفاده از مصونیت اماکن تلقی می گردد.(Brownlic: OP. cit, P. 354; Dembinski: OP.cit, P.257) هر چند این حق در امریکای لاتین به صورت منطقه ای شناخته شده است، ولی به عنوان یک قاعده حقوق بین الملل پذیرفته نیست.
دیوان در قضیه «هایادولاتوره» می گوید: «اعطای پناهندگی، دخالت در امور کشور پذیرنده است؛ زیرا مأموران قضایی را از رسیدگی به جرم باز داشته و مداخله آشکار در امور داخلی کشور پذیرنده به شمار می آید.»(I.C.J. ReP, 1950, P.274)
پناهندگی به اماکن مأموریت یکی از پیامدهای تئوری برون مرزی است و این تئوری در توسعه آن نقش مؤثری دارد؛ ولی با قبول تئوری طرح «مصلحت وظیفه» نمی توان پناهندگی را در زمره وظایف نمایندگان دول، نزد دیگر دول یا سازمان بین المللی دانست. بنابراین هیچ حقی برای مأموریتها در اعطای پناهندگی وجود ندارد.
مقاومت کشورها در برابر موضوع پناهندگی و عدم توافق بر یک معاهده بین المللی دراین باره را می توان ناشی از اختلاف کشورها و تفاوت دیدگاههای آنان در این مسأله دانست که حاکی از ملاحظات داخلی و امنیتی و به هدف جلوگیری از سوء استفاده های دولتهای فرستنده است.
از قضایای چند سال اخیر، پناهندگی ژنرال «میشل عون» و هواداران او به سفارتخانه فرانسه در بیروت به سال 1990 است. با پایان گرفتن جنگ داخلی 15 ساله در لبنان، ژنرال مذکور به سفارتخانه فرانسه پناه برد و سپس به فرانسه منتقل گردید.(ابوالوفا: 176) 4- سوء استفاده از مصونیت شخصی:
از نقطه نظر تاریخی، مصونیت شخصی را نخستین قاعده حقوق بین الملل دانسته اند.(Nascimento: 82) هر چند تعریف مورد اتفاق در مورد مصونیت شخصی وجود ندارد، امّا نتایج این مصونیت یعنی عدم توقیف و بازداشت و ممانعت از هرگونه اقدام علیه مأمور سیاسی، مورد اتفاق است.⁽⁷⁾ از طرفی دیوان بین المللی دادگستری، در قضیه کارکنان دیپلماتیک و کنسولی ایالات متحده در تهران می گوید: مصونیت اعضای مأموریت و کارکنان آن بدین معنی نخواهد بود که راه ارتکاب جرم یا تعدی برای مأمور سیاسی باز باشد و توقیف او برای جلوگیری از ارتکاب جرم در مدت کوتاه ممکن نباشد.(I.c.j.Rep.1980.p.3)
در رویه قضایی ایالات متحده امریکا و کانادا چنانچه دیپلماتها مرتکب اعمالی گردند که وضعیت امنیتی دولت میزبان را به مخاطره اندازد، مصونیت آنان به ملاحظه مصلحت اهم ساقط خواهد شد. وزارت خارجه امریکا نیز اعلام می کند: این نکته در مورد مصونیت شخصی باید تفهیم شود که دولت میزبان از حق خود در حمایت از امنیت و رفاه ملت خود نخواهد گذشت و پلیس به میزان لازم برای جلوگیری از جرم، مداخله خواهد کرد.(Unjy: 1979, P.209)
هدف از اعطای مصونیت، منفعت شخصی افراد نبوده، بلکه به منظور تسهیل در انجام وظایف برقرار می گردد. بنابراین چنانچه نمایندگان دول، قوانین دولت میزبان را که مکلف به رعایت آن هستند، مراعات ننمایند در آنصورت دولت پذیرنده حق دارد از امنیت خود دفاع نماید و هر گونه تعرض علیه مأمور خاطی، نتیجه منطقی رفتار خود او خواهد بود. موضوع در جرم مشهود، آسان تراست و چنانچه مأمور سیاسی در حال ارتکاب جرم باشد، طبیعی است که حق و وظیفه پلیس دولت میزبان است که از ارتکاب آن جلوگیری نماید و نمی تواند دست بسته، نظاره گر باشد.
اُپنهایم می گوید: «هرگاه مأمور سیاسی به اقداماتی مبادرت ورزد که امنیت داخلی دولت میزبان (پذیرنده) را به مخاطره اندازد یا در توطئه علیه آن شرکت نماید، حق بازداشت و مراقبت و نگهبانی از او تا خروج از کشور وجود دارد.»(Oppenheim:OP.Cit P.791.) بنابراین در موارد امنیتی و جرم مشهود، مصونیت شخصی وجود ندارد و توقیف یا بازداشت به انتظار احضار و فراخوانی نماینده خاطی از سوی دولت فرستنده در یک مدت معقول و یا انصراف از مصونیت وی جایز است. 5- سوء استفاده از کیسه دیپلماتیک:
در تأمین ارتباط دولتها با نمایندگیهای خود در خارج از کشور، امروزه استفاده از کیسه دیپلماتیک، حایز اهمیت فراوانی است. آخرین سند حقوق دیپلماتیک (کنوانسیون 1989) در پاسخ به این اهمیت تدوین شده و قواعد حقوقی کیسه و پیک را در سایر کنوانسیونها تکمیل نموده است. ولی از آنجا که این کنوانسیون در مرحله طرح است، بنابراین قواعد مربوط به کیسه را باید در سایر کنوانسیونها جستجو کرد.
مهم ترین مسائل در خصوص کیسه و یا چمدان دیپلماتیک، سوء استفاده از آنها و معضل بازرسی کیسه است. چنانچه مقامات دولت پذیرنده و میزبان به آنچه در درون کیسه قرار دارد مشکوک شوند و احتمال دهند کیسه حاوی اشیاء ممنوعه نظیر قاچاق یا اسلحه است، آیا می توانند آن را بازرسی و تفتیش کنند؟
با ملاحظه عملکرد بین المللی می توان شاهد سوء استفاده های فراوانی از کیسه های دیپلماتیک بود. کشورهای ثروتمند، از مصونیت کیسه برای جاسازی سلاح، بمبهای دستی، اسلحه های گرم، مواد شیمایی خطرناک، خروج اطلاعات، سرقت آثار باستانی و... سوء استفاده می کنند. در مقابل کشورهای فقیر نیز بطور عمده به قاچاق مواد الکلی، ارز و مواد مخدر اقدام می نمایند. خلاصه از انسان زنده تا جسد مرده در کیسه های دیپلماتیک یافت شده است. بطور مسلم اینگونه سوء استفاده ها برای دولت پذیرنده مخاطره آمیز بوده و با رشد فعالیتهای تروریستی و خرابکاری نمی توان به راحتی تسلیم مصونیت کیسه های دیپلماتیک شد. به عنوان نمونه:
در گمرک فرانسه وقتی پیک سوئیسی از حمل کیسه کوچک اظهار ناتوانی می کرد، موجبات شک وتردید را نسبت به محتوی کیسه فراهم کرد. وقتی فرانسویان کیسه را گشودند در آن تعداد 2000 ساعت گران قیمت سوئیسی یافتند.
در جریان ربودن وزرای نفت سازمان کشورهای صادر کننده نفت (اوپک) در یکی از کنفرانسهای وین (1980 - 1979) یکی از فلسطینیان شرکت کننده در عملیات، اعتراف نمود که مسلسل و نارنجک دستی را از طریق یکی از دیپلماتهایی که با آنان احساس همدردی می کرده، به وین منتقل نموده است.
یکی دیگراز مشهورترین سوء استفاده ها از مصونیت کیسه های دیپلماتیک، قرار دادن جسد مخالف سیاسی نیجریه در کیسه دیپلماتیک بود که در1984 در فرودگاه لندن از بوی نامطبوع آن کشف گردید.(B, Sen: 133)
اینها نمونه های اندک سوء استفاده از کیسه است.
مسأله بازرسی کیسه را باید از طریق رابطه بین بندهای 3 و 4 ماده 27 کنوانسیونهای 1961 و 1975 جستجوکرد. بند 3 می گوید: «کیسه های حاوی پست مأموریت نباید باز شده یا توقیف گردد» و بند 4 می گوید: «بسته های محتوی کیسه باید دارای علامات خارجی مشهود و مشخص کیفیت آن باشد و فقط حاوی اسناد یا اشیاء مورد استفاده رسمی مأموریت باشد.»
بسیاری از کشورها، در مورد بند 3 حق شرط قائل شدند: بحرین گفته است؛ با وجود دلایل جدّی بر اینکه کیسه، حاوی اشیاء ممنوعه است، باز کردن آن قانونی است. و لیبی بر اساس رفتار متقابل، این بند را می پذیرد. دولتین سعودی و یمن در مورد بند 4 می گویند: حق باز کردن بسته با حضور نماینده ای از مأموریت، قانونی است و الاّ بسته را به مبدأ باز می گردانند.(Ibid)
به منظور جمع بین حق دولت فرستنده و پذیرنده پیشنهاداتی مطرح گردید؛ پیشنهاد فرانسه آن بود که هر گاه دلایل مبنی بر سوء استفاده از کیسه وجود دارد، در آن صورت کیسه به صلاحدید وزیرخارجه کشور میزبان و حضور نماینده ای از مأموریت باز شود. ولی امریکا پیشنهاد کرد در چنین شرایطی با اذن وزیر خارجه دولت پذیرنده و مأموریت کیسه بازرسی شود و هر گاه مأموریت اجازه ندهد، کیسه عودت داده می شود. (ابوالوفا: 192، الملاح: 497)
بدیهی است عدم رضایت دولت فرستنده به باز شدن کیسه حاکی از دو مطلب است؛ یا کیسه مشتمل بر اشیاء ممنوعه ای است که مورد استفاده رسمی نبوده و در نتیجه ادعای دولت میزبان ثابت می گردد و یا مشتمل برامور سرّی است که دولت فرستنده تمایلی به اطلاع یافتن دولت میزبان ندارد. علی رغم این پیشنهادات، کنوانسیونها به ممنوعیت باز کردن کیسه تصریح می کنند.
موضوع دیگر در این خصوص، بازرسی الکترونیکی از طریق اشعه و یا کنترل از راه دور است که در آن صورت شاید نیاز به باز کردن کیسه نباشد. در این مورد برخی معتقدند: از آنجا که این دستگاهها دقیقا محتوی کیسه را نشان نمی دهد، بازرسی الکترونیکی جایز است. (صدر: ص 95، الشامی: 500) اما بر خلاف این نظر اکنون دستگاههای پیشرفته حتی متون و نامه ها را به راحتی می خوانند و بر اساس کنوانسیون 1989 بازرسی الکترونیکی نیز ممنوع است. (ماده 28 بند 1 کنوانسیون 1989)
موضوع دیگر در این ارتباط استفاده از حیوانات برای کشف مواد مخدر از کیسه دیپلماتیک است. آیا چنین بازرسیهایی مخالف ماده 27 کنوانسیون 1961 و تعرض به مصونیت ارتباطات نخواهد بود؟ دیدگاه کشورها متفاوت است. انگلیس، سوئیس و هلند استفاده از تجهیزات الکترونیکی را با حضور یکی از نمایندگان دولت فرستنده و وجود دلایل قانع کننده برای بازرسی و در صورت عدم کشف محتویات آن و به شرطی که این کار یک رویه عمومی و همیشگی نگردد، اجازه می دهند.کشورهای شمال اروپا(دانمارک،نروژ و سوئد) عملیات بازرسی غیرمستقیم الکترونیکی و استفاده از حیوانات را مجاز می دانند. در این بین فرانسه می گوید؛ بازرسی غیر مستقیم کیسه، منجر به گشودن یا عودت آن خواهد شد که در هر دو صورت با ماده 27 معارض است. دولتین انگلیس و فرانسه بازرسی الکترونیکی کیسه را جایز نمی دانند.(ابوالوفا: 193)
هر چند بر اساس اصل آزادی ارتباطات و مبنای مصلحت وظیفه، هر گونه تفتیش و بازرسی مستقیم یا غیر مستقیم توسط دستگاههای الکترونیکی یا حیوانات ممنوع است؛ اما سوء استفاده گسترده از کیسه ها با انگیزه های متفاوت و اختلاف مراتب کشورها از نظر سطح تکنولوژی، ایدئولوژیها و میزان پای بندی به مقررات بین المللی ، راه حل جدیدی می طلبد. 6- سوء استفاده از توشه شخصی:
دولتها حق وضع مقررات مربوط به ورود و خروج اشیا را خواهند داشت. بنابراین برای ورود و خروج اشیاء ممنوعه مانند مواد مخدر، اشیا و آثار باستانی، گیاهان و مواد نباتی آلوده ، حیواناتی که نیاز به قرنطینه دارند، مشروبات الکلی که در برخی کشورهای اسلامی ممنوع است، نوارهای مستهجن ویدئویی و دیگر موارد مشابه می توان محدودیتهایی در نظر گرفت و از ورود آن جلوگیری نمود.
بنابراین چنانچه در توشه شخصی اعضای مأموریت، دلایل جدی وجود داشته باشد که حاوی اشیاء خارج از استفاده مأموریت و یا خارج از استفاده شخصی است و یا ورود و خروج آن طبق قوانین و مقررات قرنطینه دولت پذیرنده ممنوع است، با حضور شخص دارنده مصونیت و یا نماینده او بازرسی صورت خواهد گرفت.⁽⁸⁾
بازرسی توشه شخصی، با بازرسی کیسه دیپلماتیک که پیشتر مورد بحث قرار گرفت، از این جهت متفاوت است که کیسه، متعلق به مأموریت است و بازرسی و گشودن آن بدون موافقت مأموریت جایز نیست، ولی باز کردن توشه شخصی با وجود دلایل جدی مبنی بر وجود اشیاء ممنوعه یاخارج از استفاده رسمی ویا شخصی، امکان پذیر و قانونی است، هر چند دارنده مصونیت معترض باشد.
مقصود از دلایل جدی آن است که باید ظن قوی قریب به یقین وجود داشته ، اطمینان حاصل شود که با تفتیش، ظن، مبدل به یقین خواهد شد و الاّ ممکن است مسؤولیت مأمور گمرک یا دولت را در پی داشته باشد. ضرورت حضور دارنده مصونیت برای این است که خود شاهد وجود اشیاء مظنون بوده، اطمینان داشته باشد که در غیاب او در توشه چیزی قرار نداده اند.(صدر، جواد: 6-115)
قاچاق مواد مخدر، سرقت اشیاء باستانی، قاچاق ارز، بیشتر از طریق توشه شخصی و کیسه دیپلماتیک صورت می گیرد. در کشور ما نیز مشارکت مأموریتهای دیپلماتیک در توزیع نوارهای ممنوعه ویدئویی، قاچاق اموال و اشیاء باستانی و نسخه های قدیم کتاب و عتیقه جات از موارد سوء استفاده از مصونیتهای دیپلماتیک شمرده می شوند. طبق یک گزارش، 16 سفارتخانه اروپایی در ایران، در کار قاچاق عتیقه جات بطور گسترده دخالت داشته اند.(معین زاده: 115) در نقطه مقابل یک دیپلمات ایرانی به تحریک یک تاجر فرش، تعدادی قالی ایرانی را با بهره مندی از معافیت حقوق گمرکی وارد کشور پذیرنده کرد و بلافاصله این قالیها در معرض فروش گذاشته شد. این امر از نظر مأموران کشور پذیرنده مخفی نماند و موضوع علنی شد. البته برای نمایندگیهای دیپلماتیک در همه کشورها نمونه هایی از این دست یافت می شود؛ زیرا ممکن است آن دسته از مأمورانی که به اهمیت خطیر وظایف خود و یا اعتبار دولت فرستده خود واقف نیستند، از گرانی یا ممنوعیت برخی کالاها در محل مأموریت سوء استفاده کرده، با وارد کردن اشیا بدون پرداخت حقوق گمرکی و بازرسی، سود غیرقانونی ببرند. در کشورهایی که تفاوت ارز دولتی و بازار آزاد وجود دارد، تخلف از مقررات ارزی نیز توسط مأموران دیپلماتیک صورت می گیرد. (ر.ک: ذوالعین: 416-409)
قاچاق سیگار، مواد مخدر، دارو و الکل در حد گسترده ای صورت می گیرد، تا آنجا که دو سفیر از آمریکای لاتین، دو عضو باند قاچاق مواد مخدر بودند. (Dembinski:166) 7- تخلفات رانندگی:
مطابق مواد 22 و 30 کنوانسیون 1961 و کنوانسیونهای مشابه، اتومبیلهای متعلق به مأموریت و نیز مأموران دیپلماتیک از توقیف و بازرسی مصون است. موارد سوء استفاده مأموران دیپلماتیک از پلاک شخصی اتومبیل خود بسیار است. مثلا در نقاط ممنوعه و پارک ممنوع به علایم راهنمایی و رانندگی توجه چندانی نشان نمی دهند؛ زیرا می دانند عمل آنان جریمه و مجازاتی ندارد و این جریمه ها بایگانی و یا احیانا جهت اطلاع به دفتر نمایندگی ارسال می شود. تخلفات رانندگی از این قبیل در کشورهایی نظیر سوئیس و امریکا که در آنها معضل ترافیک وجود دارد بیشتر است. البته استفاده از اتومبیل، از مرحله تخلفات رانندگی فراتر رفته و از آن برای حمل کالاهای غیر قانونی و حتی اسلحه و یا فراری دادن برخی افراد استفاده شده است.(ذوالعین: 5-374)
طی گزارشی مربوط به سالهای 1976 و 1977 جرایم رانندگی توسط دیپلماتها در انگلستان، 92958 مورد بوده و تخلفاتی که موجب خسارت به افراد و احیانا قتل گردیده، فراوان اتفاق افتاده است. دبیر سوم سفارت آلمان در امریکا در اثر حادثه رانندگی، یک امریکایی را به قتل رساند و پس از این حادثه از امریکا به سفارت آلمان در تهران منتقل گردید. در سال 1953 سفیر ایران در امریکا به اتهام اینکه به طرز جنون آمیزی رانندگی می کرد، بازداشت شد. سفیر با استناد به مصونیت، آزاد گردید؛ ولی راننده به دلیل آنکه کارمندان دیپلماتیک موظف به رعایت قوانین محلی هستند جریمه شد.(الملاح: 8-326)
در سوم ژانویه سال 1997 یکی از دیپلماتهای گرجستان به نام «گئورگی ماهارادزه»(Gueorgui Makharadze) در یک حادثه رانندگی با سرعت زیاد، در واشنگتن، دختر شانزده ساله ای را به قتل رساند.این حادثه موجب برخورد پنج اتومبیل با یکدیگر شد. در پی این حادثه رئیس جمهور گرجستان «شواردنازه» از مصونیت دیپلمات مزبور صرف نظر کرد که متعاقب آن وی در امریکا محاکمه و به 20 سال حبس محکوم شد.(ذوالعین: 379)
در ژانویه سال 1997 سفیر زئیر در شهر مانتون (Menton)جنوب فرانسه، در حین رانندگی با سرعت زیاد با دو جوان تصادف کرد که منجر به مرگ آنان شد. سفیر به دلیل برخورداری از مصونیت مورد تعقیب و توقیف قرار نگرفت ولی دولت زئیر او را فراخواند. اما مطبوعات فرانسه حملات خود را به دولت زئیر آغاز کردند و رئیس جمهور زئیر تحت فشار افکار عمومی فرانسه و مطبوعات از مصونیت سفیر صرف نظر نمود و سفیر نیز به فرانسه بازگشت تا خود را در اختیار مقامات قضایی فرانسه قرار دهد.(همان)
بدیهی است واگذاردن مجنی علیه به حال خود به استناد مصونیت، ناعادلانه، خلاف حقوق بشر و تضییع حقوق زیان دیده به شمار می رود. از سوی دیگر نمی توان جبران خسارت مناسب از سوی دولت فرستنده را در کاهش بدبینی افکار عمومی نادیده گرفت.
در مورد حوادث رانندگی، اقدامات شدیدی به عمل آمده است. بیمه های اجباری که ضررهای ناشی از آن تماما قابل پرداخت باشد، توقف و ضبط گواهینامه رانندگی، اخراج و انتقال در صورت تکرار تخلف و ارتکاب خلافهای مهم نظیر رانندگی در حین مستی، برخی از این اقدامات می باشند. در کشور سوئیس تا مالک اتومبیل از جمله اعضای مأموریت، تحت پوشش بیمه شخص ثالث قرارنگیرند، به آنان گواهی رانندگی یا پلاک ماشین واگذار نمی شود.(ابوالوفا: 201) به همین خاطر است که مطابق ماده 78 کنوانسیون 1975 برخلاف کنوانسیونهای سابق برخود، دارا بودن بیمه شخص ثالث به هنگام استفاده از وسایل نقلیه، اجباری است. 8- سوء استفاده اعضای خانواده نمایندگان سیاسی از مصونیت:
هیچ یک از کنوانسیونهای حقوق دیپلماتیک، تعریفی از«خانواده» ارائه نکرده اند. کمیسیون حقوق بین الملل و کنفرانس 1961 نیز نتوانستند بر تعریف قابل قبولی دست یابند؛ زیرا خانواده، در واقع به وضعیت و موقعیت یک شخص بستگی دارد. ولی بطور معمول به کسانی که در خانه عضو نمایندگی زندگی می کنند، اعضای خانواده اطلاق می شود.(Dembiniski:Op.cit, P.126)
در روابط میان دولتها در خصوص مصونیتهای همسر رئیس مأموریت یک اتفاق نظر بین المللی وجود دارد؛ بلکه رعایت آن از قواعد حقوق بین الملل عرفی به شمار می آید. همسر رئیس مأموریت از همان مصونیتها و مزایای زوج خود برخوردار است؛ اما نسبت به همسران سایر مأموران سیاسی، وحدت رویه وجود ندارد.Oppenheim:) (OP.Cit P.812
در مورد فرزندان رئیس مأموریت، قاعده کلی آن است که از همان مصونیت مدنی و جزائی پدر برخوردارند؛ ولی در مورد سایر اعضای مأموریت و فرزندان آنان با قاعده ثابت بین المللی روبه رو نیستیم.
قاضی افنسن می گوید: «سلامتی خانواده یک شخص، از حقوق اساسی هر انسان است که نه فقط حقوق بین الملل عرفی و قراردادی از آن حمایت می کند بلکه اصول کلی حقوق که مورد قبول ملل متمدن جهان است نیز مؤید آن است و احترام به خانواده جزء مکمل مصونیتها و مزایایی است که لازمه انجام وظایف به نحو اطمینان بخش است.» (ابوالوفا: 228)
به هر روی با آنکه اعضای خانواده رئیس مأموریت و کارمندان دیپلماتیک، وظیفه ای در مأموریت ندارند، لکن از مصونیتهایی چون مصونیت شخصی، مصونیت محل اقامت و اموال و مصونیت قضایی، برخوردارند.
تجاوز به عنف پسر یکی از دیپلماتهای عربستان سعودی در ویرجینیا نسبت به دختری شانزده ساله از نمونه های جرایم ارتکابی وابستگان مأموران دیپلماتیک است. پیشتر نیز اشاره شد که در گزارشی از 147 جرم صورت گرفته متعلق به سالهای 1982 تا1988، 30 مورد توسط خود دیپلماتها، 60 مورد از سوی وابستگان آنها و 57 مورد توسط سایر اعضای مأموریت دیپلماتیک صورت گرفته است.(BEN.ASHER: Op.cit.p.9) ضمانت اجرای سوء استفاده از مصونیتها:
سوء استفاده از مصونیت را باید یک استثنا در اعطای مصونیت به حساب آورد. لیک گسترش آن نگرانیهایی را در سطح داخلی و بین المللی به وجود آورده است. سوء استفاده ها خشم عمومی بسیاری از مردم را در پی داشته و این پرسش را مطرح ساخته که چرا برخی از انسانها با ارتکاب جرم و جنایت، مصون از تعقیب باشند و دادگاهها نتوانند در مورد آنان اقداماتی به عمل آورند و این با جامعه دمکراتیک ناسازگار است. از سوی دیگر به نظر می رسد مصونیت دیپلماتیک با عدالت و با بین المللی شدن حقوق بشر نیز در تعارض قرار گیرد.
در اسناد حقوق دیپلماتیک چنانچه دارندگان مصونیت از آن سوء استفاده نمایند، ضمانتهای زیر پیش بینی شده است:
1 اعلام شخص به عنوان «عنصر نامطلوب» توسط دولت پذیرنده.
2 احضار و فرا خوانی شخص خاطی توسط دولت فرستنده.
3 خاتمه دادن به وظیفه شخص خاطی توسط دولت فرستنده و انصراف از مصونیت وی، تا امکان محاکمه در کشور پذیرنده فراهم گردد.
4 قطع روابط دیپلماتیک.
دیوان بین المللی دادگستری در رأی 1980 خود در قضیه کارکنان دیپلماتیک و کنسولی ایالات متحده در تهران به موارد چهارگانه فوق اشاره کرده و می گوید:«قواعد حقوق دیپلماتیک در بردارنده رژیمی است که از یک سو تعهدات کشور پذیرنده را در مورد احترام به تسهیلات، مزایا و مصونیتهای مأموریتهای دیپلماتیک معین می نماید و از سوی دیگر در صورت سوء استفاده اعضای مأموریت، پیش بینی های ممکن را نموده و ابزارهای خاص مقابله با هر گونه سوء استفاده را در اختیار کشور پذیرنده قرار داده است. در صورت سوء استفاده از قبیل جاسوسی و مداخله در امور داخلی، به ملاحظه اینکه در عمل، اثبات این جرایم مشکل است، می توان مطابق (ماده 9 بند 1) کنوانسیون روابط دیپلماتیک (1961)، خاطی را عنصر نامطلوب یا غیر قابل قبول اعلام کرد. علاوه بر آن چاره اصلی جلوگیری از سوء استفاده وظایف دیپلماتیک که در حد گسترده ای صورت می گیرد، در اختیار دولت پذیرنده است. هر کشور پذیرنده ای می تواند چنانچه صلاح بداند به قطع روابط دیپلماتیک اقدام نموده، فورا خاتمه مأموریت فرد خاطی را اعلام نماید».(Ziccardi: 61)
با گسترش سوء استفاده از مصونیتها، تمهیداتی برای مقابله با این معضل پیش بینی شده است.
در سال 1986 وزرای خارجه کشورهای عضو اتحادیه اروپا طی قطعنامه ای اعلام کردند:در زمینه مبارزه با تروریسم و اعمال تروریستی علیه دیپلماتها و کنسولها که ناشی از سوء استفاده از مصونیتها و مزایاست، همکاری خواهند نمود؛ ولی تحقق این هدف نیازمند موارد زیر است:
1) همکاری در تبادل اطلاعات مربوط به آن دسته از اعضای مأموریتها که با تروریست ها مرتبط اند. 2) عدم پذیرش دیپلماتی که در اعمال تروریستی دخالت داشته است. 3) کاهش حجم اعضای مأموریت و اماکن آن. 4) تلاش برای اتخاذ موضع واحد در برابر کشورهایی که عملیات تروریستی را ترغیب می نمایند. 5) تسهیل تبادل اطلاعات در مورد تهدید علیه مأموریتها در کشورهای اتحادیه اروپا.
همچنین این ایده اکنون مطرح است که مقررات کنوانسیون وین 1961 پاسخگوی معضل سوء استفاده از مصونیتها نیست و باید از راههای دیگر با آن مقابله نمود از جمله: گسترش همکاری بین المللی، شدت اخطارها به اعضای مأموریت و ارتقای سطح آگاهیهای لازم به آنان، تقلیل اماکن مأموریت و اعضای آن، شدت عمل در بازرسی کیسه های دیپلماتیک با وجود دلایل جدی بر آنکه محتویات آن برای امنیت ملی یا امنیت عمومی مخاطره آمیز است. پیشنهاد اخیر از سوی دولت بریتانیا مطرح شده ولی اضافه می کند: نباید به عنوان سیاست کلی به آن نگاه کرد و الاّ در مورد کیسه های دیپلماتیک بریتانیا مقابله به مثل خواهد شد!(ابوالوفا: 292)
در ادامه به مهم ترین ضمانتهایی که اکنون برای مقابله با سوء استفاده از مصونیتها وجود دارد و یا می تواند مطرح باشد خواهیم پرداخت: 1 اعلام شخص به عنوان «عنصر نامطلوب» از سوی دولت پذیرنده.
چنانچه دولت پذیرنده، از رئیس مأموریت یا یکی از کارکنان دیپلماتیک آن به دلیل ارتکاب اعمال مغایر با وظایف دیپلماتیک و سوء استفاده از مصونیت اعطایی و یا هر دلیل دیگر ناراضی باشد، می تواند او را «عنصر نامطلوب» (Persona non grata) اعلام نماید. در آن صورت دولت فرستنده، یا او را احضار می کند و یا به وظایف وی در مأموریت خاتمه می دهد و چنانچه این عمل توسط دولت فرستنده صورت نگیرد، با گذشت مدت معقول، دولت پذیرنده می تواند از شناسایی وی به عنوان عضو مأموریت خودداری نموده، همچون افراد عادی و فاقد مصونیت با او برخورد نماید. (ر.ک: ماده 9 کنوانسیون 1961)
به نظر می رسد شدت عمل در اعلام شخص سوء استفاده کننده به عنوان عنصر نامطلوب حتی در مواردی نظیر تخلفات رانندگی شدید و ممانعت از پرداخت حق پارکینگ، در کاهش سوء استفاده ها تاثیر بسزایی داشته باشد. کشورهایی چون آلمان، فرانسه و ایتالیا دیپلماتهای مظنون به همکاری در جرایم را اخراج می کنند. (BEN.ASHER: Op.cit. p.31) 2- انصراف از مصونیت (Waiver of Immunity)
چنانکه گفته شد مأموران دیپلماتیک و کارمندان سفارتخانه ها، مصون از تعقیب و توقیف بوده، از مصونیت قضایی و اجرایی برخوردارند. از سوی دیگر چنانچه این افراد، مرتکب جرم و یا تخلف گردند، برای تحقق عدالت و به ملاحظه مشکلات پی گیریهای قضایی مربوط به مأمور خاطی در کشور متبوع وی، حقوقدانان به عنوان یک راه حل و نه یک تکلیف، مسأله انصراف از مصونیت را به منظور رعایت حقوق دولت پذیرنده و اتباع آن، مطرح کرده اند. در این صورت چنانچه دولت فرستنده از مصونیت فرستاده خود صرف نظر کند، قوانین و مقررات دولت پذیرنده در مورد فرستاده خاطی، قابل اعمال خواهد بود.
اما بر اساس بند 1 ماده 32 کنوانسیون 1961، دولت فرستنده مختار است که از مصونیت مأمور خود صرف نظر نماید. موضوع در دیگر کنوانسیونهای حقوق دیپلماتیک تقریبا مشابه است.⁽⁹⁾ پرسشهای متعددی در خصوص انصراف از مصونیت مطرح اند که یکی از مهم ترین آنها این است که چه کسی حق انصراف از مصونیت را دارد؟ دولت فرستنده یا دولت پذیرنده و یا مأمور دیپلماتیک؟ در پاسخ باید گفت: مصونیت به منظور تسهیل در انجام وظیفه بر قرار می گردد. به عبارت دیگر اعطای مصونیت به مصلحت دولت فرستنده و به اعتبار اینکه مأمور دیپلماتیک، نمایندگی آن را بر عهده دارد، در نظر گرفته می شود. بنابراین فقط همین دولت است که حق انصراف از مصونیت را خواهد داشت و حتی دیپلماتْ خود نمی تواند از مصونیت خود صرف نظر کند؛ زیرا مصونیت به مصلحت شخص او در نظر گرفته نشده تا به مصلحت وی ساقط شود؛ بلکه به اعتبار دولت فرستنده و این که وی نمایندگی آن را بر عهده دارد برقرار گردیده است.
بنابراین به هیچ روی نمی تواند در انصراف از مصونیت نقشی داشته باشد؛ زیرا حقی برای وی در این باره شناخته نشده است. نتیجه آن است که مصونیت و انصراف از آن حق دولتین فرستنده و پذیرنده است و ساده ترین قاعده در اِعمال و اسقاط یک حق آن است که دارنده و مالک یک حق می تواند از اعمال آن منصرف شود و اینجا همان دولت فرستنده است که حق انصراف از مصونیت مأمور خود را خواهد داشت.
در سال 1992 دیپلماتی از پاراگوئه در امریکا زنی را علاوه بر تجاوز جنسی به قتل رساند. به دلیل بی رحمی شدید به کار رفته در این جرم، مأموران ایالت ویرجینیا او را دستگیر و متعاقب آن دادگاه، وی را مجرم شناخت. مقامات پاراگوئه در این قضیه واکنشی از خود نشان ندادند و دادگاه ویرجینیا نیز از شناسایی مصونیت دیپلماتیک خودداری و او را به اعدام محکوم کرد.(Diplomatic-immunity: Ibid,p.4)
مطابق کنوانسیونهای مصونیتها و مزایای سازمانهای بین المللی؛ چنانچه مصونیتهای نمایندگان دول عضو، مانع اجرای عدالت گردد و سلب مصونیت به هدفی که به منظور آن اعطای مصونیت شده لطمه ای وارد نسازد، دولت فرستنده موظف به سلب مصونیت است.⁽¹⁰⁾ بخش 14 کنوانسیون 1946 به وضوح می گوید: مزایا و مصونیتها جهت تأمین استقلال در اجرای وظایف است. بنابراین هر دولت عضو نه تنها حق دارد، بلکه مکلف است در مواردی که بنا به تشخیص او مصونیت، مانع اجرای عدالت است و انصراف از آن به هدفی که به سبب آن مصونیت اعطا شده خللی وارد نمی آورد، از مصونیت نماینده خود صرف نظر کند.⁽¹¹⁾ بدین ترتیب صلاحیت سرزمینی کشور میزبان به طور ضمنی در صورت سلب مصونیت از نمایندگان، حفظ گردیده است.
هرچند انصراف از مصونیت، موجب صلاحیت قضایی دولت پذیرنده می شود، اما موانعی نیز در برابر آن وجود دارد:
اولاً- انصراف از مصونیت فقط در مورد شخص دیپلمات یا دیگر اشخاص دارنده مصونیت مطرح است. بنابراین شامل انواع دیگر مصونیتها مانند مصونیت اماکن مأموریت نخواهد بود. اماکن مأموریت هرچند مورد سوء استفاده قرار گیرند مصونیت آنان غیر قابل نقض است و تنها می توان کارمندان و مأموران دیپلماتیک در آن را به عنوان عنصر نامطلوب اعلام نمود.
ثانیا- انصراف از مصونیت (بر اساس بند 1 ماده 32 کنوانسیون 1961) اختیاری است. به همین دلیل نمی تواند مکانیسم کاملی برای جلوگیری از سوء استفاده ها به حساب آید. به نظر می رسد چنانچه کشورها بطور دو جانبه یا به صورت منطقه ای، انصراف از مصونیت را به صورت اجباری بپذیرند، مکانیسم مناسبی برای جلوگیری از سوء استفاده از مصونیتها خواهد بود.
ثالثا- از نقطه نظر عملی، انصراف از مصونیت به ندرت صورت می گیرد و دولتها در این باره از خود انعطاف کمتری نشان می دهند. بویژه در موارد مصونیتهای جزایی، دولتها حاضر نیستند که از مصونیت فرستاده خود صرف نظر کنند. مقررات انصراف از مصونیت، نیازمند اقدامات دولت میزبان نیز هست که در اکثر موارد در عمل غیر ممکن است. 3-کاهش تعداد مأموران دیپلماتیک :
تعداد دیپلماتهای برخوردار از مصونیت را تا 400000 نفر در سطح بین المللی برآورد می کنند (ابوالوفا: 139) و کشورهایی که میزبان سازمانهای بین المللی هستند، شاهد حضور بیشتری از دیپلماتها می باشند.
انتخاب اعضای مأموریتهای خارج از کشور گاهی به انگیزه های شخصی و گاه سیاسی صورت می گیرد. مقام مسئول در داخل کشور ممکن است مسئولیتهای مأموریت خارجی را به اقارب و نزدیکان خود بسپارد یا به منظور آنکه مخالفان سیاسی را از صحنه سیاسی کشور دور سازد و چند صباحی آسوده خاطر بماند، آنان را به خارج از کشور اعزام دارد و گاهی به قصد تشویق، فردی را به اینگونه مأموریتها اعزام می دارند. چنین انگیزه هایی برای اعزام، با هدف اساسی اعطای مصونیتها ناسازگاراست.
در گزارشی آمده است: سوء استفاده از مصونیتها و مزایای دیپلماتیک به ماده 7 کنوانسیون 1961 بر می گردد؛ زیرا در آن آزادی عمل انتخاب اعضای مأموریت برای دولت فرستنده، محفوظ داشته شده است و این آزادی عمل موجب می شود که دولتها مأموران اداری و فنی را اعضای دیپلماتیک معرفی کنند.⁽¹²⁾ یا کسانی مانند دانشجویان و اساتید را که در مأموریت دیپلماتیک وظیفه ای بر عهده ندارند، در ردیف دارندگانِ وضعیت دیپلماتیک معرفی نمایند. همچنین عبارت «افراد خانواده که با مأمور سیاسی در یک مسکن زندگی می کنند»⁽¹³⁾ حدود مشخصی ندارد و گاهی ممکن است کارمندان محلی و عادی را به عنوان اعضای اداری و فنی معرفی نمایند.اینها مواردی است که موجب سوء استفاده از مصونیتها و مزایا می گردد.(ابوالوفا: 64 AJIL, Vol,80,1988,p.137-8;)
در کنوانسیونهای حقوق دیپلماتیک، تعداد افراد مأموریت، سقف معینی ندارد و نمی توان برای آن حداقل یا حداکثری در نظر گرفت. به همین جهت فقط توصیه شده است که تعداد افراد از حد معقول و متعارف تجاوز نکند. (ماده 11 کنوانسیون 1961، ماده 14 و 46 کنوانسیون 1975) این وضعیت در عمل موجب بروز مشکلات و سوء استفاده های فراوانی گردیده و خواهد گردید. در نتیجه باید به دولت پذیرنده، حق داد تا از کشور فرستنده بخواهد که سقف اعضای مأموریت و تعداد آنها را کاهش دهد که البته در سالهای اخیر فشار برای کاهش آن بیشتر شده است.(Brownlie: Op,cit,P.351)
همچنین راه حلهای دیگری برای جبران خسارت زیان دیده و مقابله با معضل سوء استفاده از مصونیتهای دیپلماتیک مطرح می شود؛ از آن جمله است:
- قطع روابط دیپلماتیک:
برخی از کشورها به منظور پیشگیری از جرایم ارتکابی به قطع روابط دیپلماتیک اقدام کردند. به عنوان مثال امریکا دفتر مردمی لیبی را در واشنگتن در سال 1981 برای جلوگیری از احتمال خطر تروریسم تعطیل کرد.(Ben-Asher: op.cit, p.38) بعلاوه دیوان نیز در قضیه سفارتخانه امریکا در تهران یکی از راه حلهای مبارزه با سوء استفاده را قطع روابط دانست.
طرح دعوا توسط متضرر نزد دولت فرستنده:
این وضعیت، شانس زیان دیده را برای جبران خسارت، غیر ممکن می کند و از نقطه نظر عملی نیز با دشواریهای بسیار توأم است.
تقویت بیمه برای اماکن مأموریت و نیز سفارتخانه ها:
در این وضعیت، زیاندیده می تواند مطمئن باشد که بیمه بدون دخالت عنصر خارجی، به طور مستقیم خسارت وارده از سوی اماکن مأموریت و اشخاص را جبران می کند.(Diplomatic Immunity,: op.cit, p.9) هرچند بیمه در دعاوی مدنی، ساز و کار مناسبی به شمار می آید، اما در موارد کیفری نمی تواند برای زدودن پیامدهای ناشی از جرم صورت گرفته کافی باشد. نتیجه و خلاصه:
مصونیتها به این دلیل به نمایندگان دولتها و مأموریتهای اعزامی اعطا می شود تا آنان بتوانند با اطمینان کامل به انجام وظایف پیش بینی شده بپردازند. دارندگان مصونیت موظف اند مقررات و قوانین دولت پذیرنده را مراعات نموده، از مداخله در امور داخلی آن دولت بپرهیزند. چنانچه این دو اصل را رعایت ننمایند و به اعمالی مبادرت ورزند که مغایر با وظایف آنان است، از مصونیتهای اعطایی سوء استفاده کرده اند.اخراج شخص به عنوان عنصرنامطلوب، سلب مصونیت اختیاری و قطع روابط دیپلماتیک، ضمانت اجرای سنتی سوء استفاده از مصونیتهاست. ولی با گسترش و تنوع سوء استفاده ها می توان مواردی چون؛ شدت عمل در اعلام شخص به عنوان عنصر نامطلوب، سلب مصونیت اجباری، کاهش تعداد اعضای مأموریتهای دیپلماتیک و توسعه بیمه های اجباری را در کاهش و یا جلوگیری از سوء استفاده ها مدنظر قرار داد. منابع:
1 - آکهرست، مایکل: کلیات نوین حقوق بین الملل، ترجمه: مهراب داراب پور، چاپ اول، انتشارات جهان معاصر، تهران،1372، ص 159.
2 - ابوالوفا، احمد: قانون العلاقات الدبلوماسیة و القنصلیة، دارالنهضة العربیة، القاهرة، 1996.
3 - احمد بن فارس: معجم مقاییس اللغة، ج3، مکتبة الاعلام الاسلامی، قم، ص324.
4 - اسداللهی، مسعود: احیای کاپیتولاسیون و پیامدهای آن، سازمان تبلیغات اسلامی، چاپ اول، 1373.
5 - البکری، عدنان: العلاقات الدبلوماسیة و القنصلیة، مؤسسه الجامعیة، الطبعة الاولی، بیروت1986.
6 - الحموی، مامون: المصطلاحات الدبلوماسیة، مکتبة خیاط، بیروت، 1966.
7 - الشامی، علی حسین: الدبلوماسیة، دار العلم للملایین، الطبعة الثانیة، 1994، بیروت.
8 - الملاح، فاوی: سلطات الامن و الحصانات و الامتیازات الدبلوماسیة، منشاة المعارف،الاسکندریة، 1981.
9 - المنجد فی اللغة و الاعلام: دار المشرق، بیروت، 1973.
10 - ذوالعین پرویز: حقوق دیپلماتیک، دفتر مطالعات سیاسی و بین المللی، تهران، چاپ اول، 1379.
11 - ساجدی، احمد: سازمانهای جاسوسی دنیا، چاپ ششم، محراب قلم، 1366.
12 - صدر، جواد: حقوق دیپلماتیک و کنسولی، چاپ سوم، انتشارات دانشگاه تهران، 1374.
13 - کاسسه، آنتونیو: حقوق بین الملل در جهانی نامتحد، ترجمه: مرتضی کلانتریان، چاپ اول، دفتر نشر فرهنگ اسلامی، 1366.
14 - کلییار، کلود، آلبر: نهادهای روابط بین الملل، ترجمه و تحقیق: هدایت الله فلسفی، چاپ اول، نشر نو، 1368.
15 - مجموعه قوانین، چاپ روزنامه رسمی کشور.
16 - میرزایی ینگجه، سعید: ایران و صلاحیت اجباری دیوان بین المللی دادگستری، چاپ اول، دفترمطالعات سیاسی و بین المللی، 1375.
17 - هالستی، کی، جی: مبانی تحلیل سیاست بین الملل، ترجمه: بهرام مستقیمی و مسعود طارم سری، دفتر مطالعات سیاسی و بین المللی، چاپ اول، 1373.
18 - (...they were not within the territory of the receiving state) C.Fَ Oppenheim: International law, Vol.1 peace, lauterpacht, 8th, ed. Long - mans, Green and co, London, 1995.
19 - Akehurst, michael: Amodern Introduction to International Law,6th ,ed., London,unwinHyman. 1988.
20 - B,sen: Diplomats, Handbooks of international law andpractice, 3, ed, martinus -Nijhoff,1988.
21 - BEN-ASHER: Human Rights meet diplomatic immunities: problems and possiblesolutions Harvard Law School, SJD Candidate, Harvard Law School; LL.M., November 2000 M.Juris., Oxford; LL.B.
22 - Dembinski, Ludwik: The modern Law of diplomacy, martinus, Nijhoff, Netherlands, 1988.
23 - Denza,Elleen: Diplomatic agents and missions privileges andImmunities,IN:Encyclopedia of Public International Law,vol.9,Netherlands,1981.
24 - Goldenberg, Rina: Abuse of Diplomatic Immunity: Is the Government Doing Enough? p.1. available at, http://www.nsulaw.nova.edu/student/organizations/ILSA Journal/1-1 Goldenberg (visited 23/10/ 2002).
25 - International court of justice Reports of judgments, Advisory opinions andorders(case concerning united states diplomatice and consular staff in Theran 1979 - 1980).
26 - Nascimento. G.E. DO. Esilva: Diplomacy IN: Encyclopedia of public Internationallaw.vol.9, Netherlands, 1981.
27 - Rebecca.M.M Wallace: International Law. first,ed. London, Sweet adn maxwell, 1986.
28 - United Nations: The work of International Law Commission, united nations, 5th. ed. Newyork. 1996.
29 - United nations conference on Diplomaic intercourse and Immunities vienna - march 14 April 1961 - 2Vol - Geneva - 1962.
30 - Vienna Convention on the Representation of states in their Relations with Interenationalcharacter.(1975). organizations of a universal
31 - Webster,s Third new international Dictionary.
 
1 - Abuse of diplomatic immunities and its sanction in international law
2 عضو هیأت علمی - پژوهشی دانشگاه مفید.
3 - ماده 41 کنوانسیون 1961، 47 کنوانسیون 1969، بند 1 ماده 77 کنوانسیون 1975.
4 - ماده 22 کنوانسیون 1961، ماده 25 کنوانسیون 1969، ماده 23 کنوانسیون 1975، بخش سوم کنوانسیون 1946 مصونیتها و مزایای سازمان ملل متحد، و بخش پنجم کنوانسیون 1947 مصونیتها و مزایای سازمانهای تخصصی ملل متحد، ماده پنج قرارداد مقرر بین امریکا و سازمان ملل، ماده 3 و 2 کنوانسیون مصونیتها و مزایای سازمان کنفرانس اسلامی، قانون سازمانهای بین المللی امریکا فصل 14 note 9.
5 - مواد: 41 کنوانسیون 1961، 47 کنوانسیون 1969، 77کنوانسیون 1975.
6- البته اماکن مأموریت می توانند برای حفاظت با اجازه دولت پذیرنده سلاح داشته باشند.
7 ماده 29 کنوانسیون 1961، 28 کنوانسیون 1969، 28 و 58 کنوانسیون 1975.
8 - بند 2 ماده 65 و 35 کنوانسیون 1975 ماده 36 بند 2 کنوانسیون 1961، ماده 50 (3) کنوانسیون 1969، ماده 20 (2) کنوانسیون 1989.
9 - ماده 32 کنوانسیون 1961، ماده 41 کنوانسیون 1969، ماده 31 و 61 کنوانسیون 1975، ماده 22 طرح کنوانسیون 1989.
10 - بخش 14 کنوانسیون 1946، بخش 16 کنوانسیون 1947 و ماده 13 کنفرانس اسلامی.
11 - همچنین است بخش 16کنوانسیون 1947 وماده 13 کنوانسیون مصونیتها و مزایای سازمان کنفرانس اسلامی
12- سرنوشت مستشاران نظامی امریکا پس از لغو «قانون استفاده مستشاران نظامی امریکا از مصونیتها و مزایای کنوانسیون 1961» که در 21 مهرماه 1343 تصویب شد، نمونه ای از روشنی این وضعیت است . شورای انقلاب در سال 1358 (سه ماه پس از پیروزی انقلاب) قانون مذکور را لغو کرد. ایالات متحده در پی این اقدام، باقیمانده نظامیان خود را به عنوان اعضای فنی و اداری در سفارتخانه خود در تهران منصوب می کند. «سایروس ونس» وزیر خارجه وقت آمریکا، سه روز پس از لغو قانون مذکور طی تلگرامی محرمانه به سفارت آمریکا در تهران می نویسد:«...کلیه پرسنل باقیمانده مستشاری نظامی امریکا... از طرف دولت ایالات متحده به عنوان کارمندان اداری و فنی به سفارت ایالات متحده مأمور شده اند. وزارت خارجه امریکا برای این نوع پرسنل گذرنامه های سیاسی صادر می نماید و تقاضا دارد که وزارت خارجه ایران نیز این پرسنل را با همان تعداد به عنوان کارمند اداری و فنی به دولت متبوع خود معرفی نماید.» ر.ک: اسداللهی: 8-165.
13- ماده 37 کنوانسیون 1961.