شرق،12/3/83
چکیده: آقای آرمین دو نظریه را در مورد حکم حکومتی بررسی می کند. یک نظریه، حکم حکومتی را مقوله ای استثنایی و نادر می داند و نظریه دیگر آن را همان قانون و محصول ساز و کار نهادهای حکومتی می داند. آقای آرمین، برای فهم بهتر مسئله، به بحثی مبنایی تر، یعنی نوع تلقی از نظریه حکومت دینی و حدود اختیارات ولی فقیه رجوع می کند و دو نظریه را نیز در این مقوله مطرح می سازد.
حکم حکومتی در نظام دینی ما چه جایگاهی دارد و مبادی و مجاری صدور و تنفیذ آن چیست؟ آیا حکم حکومتی در عرض قوانین و نظامات جاری است یا در طول و یا در چارچوب آن؟ اساسا جمع مقوله حکم حکومتی با نهاد قانون اساسی و حکومت به مفهوم مدرن آن چگونه خواهد بود؟
به نظر می رسد برای پاسخگویی به ابهام ها و روشن شدن چیستی و چگونگی حکم حکومتی ناگزیر باید به مبحثی مبنایی تر، یعنی نوع تلقی از نظریه حکومت دینی و حدود اختیارات ولی فقیه رجوع کرد. در یک تلقی، ولی فقیه تنها به پشتوانه مشروعیت الاهی عهده دار اداره امور جامعه است و نظاماتی مانند قانون اساسی، تفکیک قوا و نهاد قانونگذاری و اجرا و داوری، بازوان ولی فقیه برای اداره امور است. حدود و اختیارات و وظایف تا آنجا مقبول و محترمند که تابع اراده ولی امر بوده یا از تأیید عام اولیه منصرف نشده باشد.
این اراده می تواند ناشی از نظر فقهی ولی فقیه یا مصلحت سنجی های او برای نظام باشد. در این دیدگاه، حکم حکومتی کاملاً روشن است. حکم حکومتی بر احکام اولیه و نیز قوانین جاری حاکم است و ملاک حکم حکومتی، مصلحت نظام سیاسی یا مصلحت جامعه بر اساس تشخیص ولی فقیه است. تحقق این تشخیص می تواند محصول اجتهاد ولی فقیه، رایزنی ها و مشورت های خصوصی و یا برآمده از نظر مشورتی نهادهای قانونی مثلاً مجمع تشخیص مصلحت باشد. اختیارات ولی فقیه محدود و مقید به قانون و احکام اولیه نیست.
در نظریه ولایت فقیه انتخابی، اختیارات محدود به حدود مقرر در قانون اساسی به مثابه میثاق ملی است. اصلاح طلبان به اختیارات ولی فقیه در چارچوب قانون اساسی معتقدند. این نظریه می تواند افزون بر سازگاری درونی از سامان منطقی نیز بهره مند باشد و با حکومت به مفهوم مدرن و لوازم و مقتضیات آن و نیز اصل مردم سالاری و حاکمیت ملت بر سرنوشت خویش سازگار باشد، مشروط بر آن که به لحاظ نظری مقولات مرتبط با بحث ولایت فقیه براساس همین مبانی روشن شود. از جمله این که جایگاه حکم حکومتی در این نظریه چیست؟ چگونه می توان حکم حکومتی را با اختیارات قانونی ولی فقیه جمع کرد؟ به نظر می رسد معتقدان به ولایت فقیه انتخابی، در پاسخ به این پرسش ها اجماع ندارند. ازاین رو، معتقدان به ولایت فقیه انتخابی، همانند اصل نظریه ولایت فقیه باید در پی قرائتی سازگار از حکم حکومتی با موازین و قواعد حکومت مدرن و اقتضائات آن باشند و تفسیری از حکم حکومتی به دست دهند که در تعارض با اصل حاکمیت قانون و اساس قانونی بودن اختیارات و مسئولیت ها قرار نگیرد. بخش بعدی این نوشتار در تبیین چنین قرائتی از حکم حکومتی است، نخست اندکی باید در مفهوم حکم حکومتی اندیشید. در فقه شیعی احکام به اعتباری، به سه نوع احکام اولیه، احکام ثانویه و احکام حکومتی تقسیم می شوند.
توجه به ملاک های احکام سه گانه یاد شده تفاوت میان آنها را آشکار می سازد. ملاک احکام اولیه، شریعت یعنی کتاب و سنت و ملاک احکام ثانویه، ضرورت و ملاک احکام حکومتی، مصلحت جامعه است. احکام حکومتی برخلاف احکام اولیه، وضع حکومت است، نه وضع شارع و می تواند ثابت یا غیر دائم باشد. حتی حکم حکومتی یک موضوع در زمان واحد در دو جامعه مختلف می تواند متفاوت باشد. همچنین احکام حکومتی تابع مصلحت جامعه است، نه ضرورت. ازاین رو، برخلاف احکام ثانویه در مواقع غیر اضطرار نیز می توانند بر احکام اولیه مقدم بوده و جنبه های دائمی داشته باشند.
به این ترتیب، هر آنچه به لحاظ عقلی و عرفی در حیطه وظایف حکومت و اداره امور عرفی جامعه و روابط عرفی میان حکومت و جامعه قرار دارد و حکومت بنا بر تعهد خود در برابر ملت موظف به انجام آن است، در صورتی که جزء احکام اولیه نباشد، در حیطه حکم حکومتی خواهد بود. حکم حکومتی به این مفهوم که به نظر می رسد دقیق ترین تعریف از آن باشد، لازمه حکومت و حکومت داری است و به موارد استثنا و زمان بحران اختصاص ندارد. بلکه احکام حکومتی، احکامی متعارف و معمول برای تأسیس و تدبیر نظامات و امور اجتماعی است و اساسا برخاسته از اختیارات حکومت ها برای ایفای مسئولیت در اداره امور جامعه بر اساس مصلحت جامعه هستند. تعیین و تشخیص مصادیق مصالح جامعه نیز در هر زمان عموما با عقل جمعی انسان ها است که مصالح و مفاسد زندگی خویش را تشخیص می دهند.
حتی پاره ای از احکام اولیه نیز که امروزه در قالب قانون صورت بندی شده اند، حکم حکومتی محسوب می شوند؛ زیرا چه بسا فقیهی و مرجعی نظر فقهی متفاوتی از آن حکم اولیه داشته باشد، ولی چون آن حکم صورتی قانونی یافته است، او و پیروانش ملزم به رعایت قانون هستند. با توجه به تبیین بالا، حکم حکومتی چیزی جز قانون نیست و اختصاصی به حکومت دینی ندارد. هر حکومتی چه دینی و چه غیردینی از آن جهت که حکومت است، وظایف و تعهداتی در قبال جامعه و اداره آن دارد که باید بدان عمل کند.
تفاوت حکومت دینی و غیردینی برخورداری و عدم برخورداری از حکم حکومتی نیست؛ زیرا حکم حکومتی همان قانون است و هر حکومت بدان نیازمند است. تفاوت حکومت دینی و غیردینی شاید برخاسته از تفاوت نوع تعهدی است که هر یک در قبال جامعه دارند و این تفاوت به نوبه خود به تفاوت در برخی از قوانین (احکام حکومتی) در این دو نوع حکومت می انجامد. اکنون این سؤال مطرح است که مرجع و مقام صادرکننده حکم حکومتی کیست؟
چنانچه به لوازم دولت مدرن متعهد باشیم، ناگزیر خواهیم بود مفهوم حکم حکومتی را از صورت فردی خارج کنیم و بدان صورتی نهادی و جمعی ببخشیم و برای تعیین و اجرای آن سازوکاری نهادی تعریف کنیم. در نظام جمهوری اسلامی ایران که ولایت فقیه یکی از عناصر تشکیل دهنده ساخت سیاسی آن است، در بسیاری از موارد براساس همین منطق عمل می شود.
در حال حاضر وضع مالیاتی، قوانین ناظر بر روابط و مناسبات اجتماعی، تعیین حدود و مقررات برای فعالیت در حوزه های مختلف سیاسی، اجتماعی، اقتصادی که بر اساس قانون اساسی و نظر مجلس و دولت همگی در سطحی فراتر از احکام اولیه شرعی و بلکه بیشتر، از مصادیق آشکار حکم حکومتی هستند، شورای نگهبان تصویب آنها را هرگز منوط به تأیید ولی فقیه نکرده و نمی کند.
در حکومت به مفهوم جدید که نظام جمهوری اسلامی ایران نیز یکی از مصادیق آن است، حکم حکومتی از طریق و به وسیله نهادهای حکومتی و حاکمیتی و در چارچوب وظایف و اختیارات آنها قابل اعمال است و با وجود نهادهای مذکور، ضرورتی به صدور و اعمال حکم حکومتی خارج از سازوکارهای نهادی وجود ندارد.
حکومت به مفهوم مدرن از طریق نهادهای مختلف که هر یک براساس قانون اساسی است، در مواردی نیز که از سوی شورای نگهبان مخالف شرع تشخیص داده می شود، جهت رفع اختلاف به مجمع تشخیص ارجاع می گردد. مجمع بر اساس وظیفه ذاتی و مستقل خود درباره آنها نظر می دهد و مصوبه مجلس برای قانونی شدن آنها می باشد و براساس قانون اساسی به تأیید مرجع دیگری نیاز نیست. حال اگر شورای نگهبان گاهی غیر از موارد جاری و عادی، تصویب و اجرای تصمیمی را که اتخاذ آن در صلاحیت مجلس است منوط به حکم حکومتی می کند، موضوعی است که توجیهی برای آن وجود ندارد. اگر موارد گفته شده مصداق حکم حکومتی نیستند، از چه مقوله ای هستند و اگر از باب حکم حکومتی هستند، تفاوت آنها با احکام حکومتی که این سازوکار نهادین را طی نمی کنند چیست؟
اشاره
جامعه ما همواره دچار تحلیل های دو قطبی افراطی بوده است. در نسبت میان سنت و تجدد نیز همین تحلیل های دو قطبی رواج داشته و دارد. در نسبت میان حکومت دینی و حکومت های غیر دینی نیز چنین است. گویا راهی در میانه وجود ندارد و باید رومی روم بود و یا زنگی زنگ. در باب حکومت اسلامی نیز یا باید نظریه ولایت فقیه را پذیرفت، به گونه ای که از انتخاب و قانون و نهادسازی و مانند آن خبری نباشد. و یا باید به اقتضای حکومت های مدرن تن داد و هیچ دخل و تصرفی در آنها نکرد. به نظر می رسد تحلیل های آقای آرمین هم دچار همین آفت هستند. گو اینکه در این مقاله، دقت هایی در باب ماهیت حکم حکومتی شده است و نکات خوبی به بیان آمده است. اما دو قطبی سازی نظریه ها ظهوری پرقدرت در تحلیل های آقای آرمین دارد. ایشان دو نظریه انتصابی و انتخابی را در باب ولایت فقیه مطرح می کند و در هر یک، به بعدی از آن تأکید می نماید. به نظر ایشان نظریه انتصابی ولایت فقیه دغدغه مشروعیت را دارد، اما نسبت به نهادسازی و تثبیت روند جریان امور حکومت در شکل هایی کارآمد و با استفاده از عقل جمعی بی اعتنا است. از سوی دیگر، به گفته ایشان اصلاح طلبان، دغدغه قانونی سازی و پای بندی به لوازم و مقتضیات حکومت به مفهوم مدرن آن را دارند، ولی با مشروعیت دینی حکومت کاری ندارند. هرچند این قسمت اخیر در سخنان ایشان مورد تصریح قرار نگرفته است، اما بیان دغدغه نشان از آن دارد. در این جا مجال گسترده ای برای پی گیری این بحث به طور کامل نیست، و به بیان اشاراتی چند بسنده می کنیم:
1. می توان یک تلقی از ولایت فقیه عرضه داشت که ضمن پاسداشت مشروعیت دینی حکومت و جریان بخشیدن به شریعت و اخلاق در نظام اجتماع، در پی نهادسازی و به کارگیری سازوکارهای عقلانی و کارآمد برای جریان بخشیدن به امور حکومت باشد. حکومت دینی، بر این مبنا، حکومتی است که دارای دوپاره مشروعیت است و مشروعیت دینی خود را از ولی فقیه می گیرد. همه نهادها و قوانین، زمانی از مشروعیت دینی برخوردارند که مستقیم یا غیر مستقیم مورد تأیید ولی فقیه قرار گرفته باشند. از سوی دیگر، این حکومت دارای مشروعیتی مردمی است و از عقلانیت جمعی بهره مند است. مردم تنها در انتخاب حاکمان دخالت نمی کنند، بلکه در فرآیند تصمیم سازی نیز مشارکت دارند. نهادهایی که در این حکومت ساخته می شوند، در مجموع باید تضمین کننده دو نوع مشروعیت یادشده باشند. نهادی مانند مجلس خبرگان رهبری، واجد هر دو ویژگی است. نهادی مانند مجلس شورای اسلامی واجد مشروعیت مردمی است که نهاد شورای نگهبان بخش دیگر مشروعیت را در بعد قانون گذاری تکمیل می کند. ریاست جمهوری و دولت واجد مشروعیت مردمی و نیز دینی اند؛ زیرا تنفیذ رهبری نسبت به رأی مردم مکمل بخش دیگر مشروعیت است. خود نهاد رهبری نیز واجد هر دو نوع مشروعیت است؛ زیرا از سویی شرط فقاهت و عدالت، مشروعیت دینی آن را تأمین می کند و از سوی دیگر شرط انتخاب به وسیله خبرگان منتخب ملت، مشروعیت مردمی را تضمین می نماید. در این حکومت، قانون اساسی به عنوان میثاق ملی، تقسیم و تفکیک وظایف، مردم سالاری، حق حاکمیت مردم در تعیین سرنوشت خویش، حقوق شهروندی و آزادی های مشروع فردی و اجتماعی به رسمیت شناخته شده است.
اما این حکومت، رهبری را تبدیل به عنصری تشریفاتی نمی کند و برای نهاد رهبری وظایف و اختیاراتی را تعریف می کند که نتیجه اعمال این وظایف و اختیارات، رعایت مصلحت و اسلامیت جامعه است.
2. تعریف آقای آرمین از احکام اولیه، ثانویه و حکومتی درست است، اما انحصار بخشیدن حکم حکومتی به قانون درست نیست. آقای آرمین می گوید: «حکم حکومتی چیزی جز قانون نیست». قانون، ذاتا امری کلی است و ناظر به موضوعات خاص نیست. هر چند سیره حکومت ها این شده است که اصطلاح قانون را برای موارد و موضوعات خاص مانند، عقد قرادادهای همکاری چند جانبه، لایحه بودجه، قوانین خاص مربوط به سرزمین معین، عقد پروژه های بزرگ و... به کار می برند و در مجلس های قانون گذاری برای این موارد قانون وضع می کنند. حکم حکومتی شامل همه این نوع قوانین عام و خاص هست و فراتر از آن نیز شامل احکام خاص قضایی، حل و فصل دعاوی، دستورهای خاص حکومت و مانند آن می شود. بنابراین، حکم حکومتی منحصر در قانون نیست، هر چند می توان گفت حکم حکومتی باید قانونمند باشد و این چیزی غیر از منحصر بودن آن در قانون و قانون گذاری است. یک تفاوت مهم دولت های جدید و حکومت های قدیم، در قانون مندی دولت های جدید و فراقانونی بودن حکومت های قدیم است. در حکومت های قدیم، ضابطه حاکم نبود و چارچوبی برای صدور فرمان های حکومتی وجود نداشت یا بسیار کم بود. فرمان پادشاه حکم قانون را داشت و آن نیز تابع هیچ ضابطه روشن و معینی نبود. اگر اراده پادشاه برخلاف دین یا مصلحت ملت هم بود، باید عملی می شد، ولی در دولت جدید تلاش شده است تا حد ممکن برای صدور احکام حکومتی فرآیندها و ضابطه هایی عقلانی و نهادینه شده ایجاد کنند. البته، نهادسازی، هر قدر هم که بر آن اصرار شود، نمی تواند جای تصمیم در لحظه رهبران و مسئولان حکومتی را بگیرد. هنگامی که رئیس جمهور آمریکا فرمان حمله به عراق یا افغانستان را صادر کرد، هیچ نهاد یا دستگاهی برای او تصمیم سازی نکرد و او را به آخرین چرخ دنده یک ماشین بی اراده تبدیل نساخت. بلکه، پس از طی فرآیند کارهای کارشناسی و مشاورهای لازم، سرانجام شخص رئیس جمهور است که باید تصمیم بگیرد حمله بکنید یا نکنید. در این جا حتی ویژگی های روحی و اخلاقی رهبران در چگونگی شکل گیری تصمیم های آنها نقش دارد. بر این اساس، نمی توان گفت صدور چنین دستوری، دولت جدید را به حکومت های پیش از تجدد تبدیل ساخته است. حذف اراده و تصمیم شخصی انسانی و جانشین ساختن ساختارها بر جای آن ممکن نیست.
یک نمونه دیگر می تواند در روشن تر ساختن موضوع کمک کند. هنگامی که در آخرین انتخابات ریاست جمهوری آمریکا، میان دموکرات ها و جمهوری خواهان در ایالت کالیفرنیا بر سر یک رأی اختلاف بود، در پایان رأی و تصمیم یک قاضی تعیین کننده شد که به نفع جمهوری خواهان حکم داد. حال این را مقایسه کنید با برخی نمونه هایی که جناب آرمین به عنوان حکم حکومتی در جمهوری اسلامی آوردند و به نوعی اعتراض خود را به چگونگی صدور آنها، به تلقی ای که از آنها به وجود آمد بیان داشتند. دو مورد از آنها مربوط به انتخابات مجلس هفتم بود. آقای آرمین می گوید: «در جریان انتخابات مجلس هفتم نیز دبیر شورای نگهبان از نامه رهبری به این شورا مبنی بر بازنگری در خصوص رد صلاحیت های گسترده و تأمین نظر رییس جمهوری و رییس مجلس و نیز توصیه رهبری مبنی بر عدم ابطال نتایج انتخابات هفت حوزه باقی مانده، به عنوان حکم حکومتی یاد کرد.» سؤال این جاست که چه اشکالی دارد این دو مورد را مانند حکم آن قاضی به حساب آوریم. بالاخره، در مواقعی که میان دو دستگاه حکومتی اختلاف نظر پدید می آید، باید راهی برای حل و فصل مسئله وجود داشته باشد. تشخیص رهبری در یک موضوع، هرچند ممکن است خوشایند یک فرد یا یک گروه نباشد، ولی تشخیص قاضی نیز خوشایند یک فرد یا یک گروه قرار نمی گیرد. کمتر از تشخیص قاضی نیست که بنابراین، گفته های آرمین که «شورای نگهبان در پاره ای موارد، غیر از موارد جاری و عادی، تصویب و اجرای تصمیمی را که اتخاذ آن در صلاحیت مجلس است، منوط به حکم حکومتی می کند، موضوعی است که توجیهی برای آن وجود ندارد.» درست نیست؛ زیرا به موجب قانون اساسی، هم برای مجلس و شورای نگهبان صلاحیت هایی برای رسیدگی به امور و وضع قوانین قرار داده شده است و هم برای رهبری. طبیعی است که برای آن در مواردی که رهبری به موجب اختیارات قانونی اش دستوری صادر می کند، مقدم بر نظر نهادهای دیگر شود. اشکال آقای آرمین این است که رهبری را تنها در یک شخص می بینند و حکم نهاد بر آن بار نمی کنند. رهبری نیز یک نهاد حکومتی است که در قانون اساسی وظایف و اختیاراتی تعیین شده و عمل به این وظایف و استفاده از آن اختیارات قانونی است و منافاتی با دولت به مفهوم جدیدش ندارد و این امر نیز منحصر به ایران و جمهوری اسلامی نیست، بلکه در همه دنیا جاری است
