شورای نگهبان، وظایف و کارکردها

مقدمه:

نهاد شورای نگهبان یک نهاد قانونی انقلابی است که در اصول مختلف قانون اساسی به وظایف و کارکردهای آن و شیوه اعمال وظایفش اشاراتی شده است. نوع نگرش به این نهاد و کارکردها و نوع نظارت آن، آثار مهمی در شیوه پاسخگویی به اشکالات وارده به این نهاد خواهد داشت.

این نوشته که بر اساس پاسخ به سوال در مورد چیستی شورای نگهبان و ترکیب اعضای آن و نیز چگونگی انتخاب این ترکیب به رشته تقریر در آمده، به دنبال پاسخ به چیستی و چرایی نظارت استصوابی توسط شورای نگهبان بر انتخابات مختلف در کشور است، تا با استفاده از ادله داخلی و شواهد و قراین خارج از قانون اساسی، این نوع نظارت شورای نگهبان را که مورد مخالفت شدید مخالفان و بلکه عمدتا معاندان است، ریشه یابی نموده و پاسخ دهد.

برخی به دنبال حذف این شورا یا حداقل حذف نظارت استصوابی از آن هستند و دلیل خود را سیاسی عمل کردن این شورا در اعمال نظارت خود مطرح می کنند. اما با توجه به تجربیات چند دهه ایِ انقلاب و کار این شورا، باید گفت که اگر این شورا چنین نظارتی نداشته باشد، ناگزیر باید یا چنین نظارتی را به نهاد دیگری واگذار کرد(که همچنان اشکال آن عده که به دنبال حذف چنین نظارتی هستند پابرجا می ماند) یا در کل چنین نظارتی را وانهاد تا مردم هرآنکس را خود می خواهند انتخاب نمایند.

برای اثبات درستی یا نادرستی چنین گزاره هایی لازم است پیشینه تاریخی و سود و زیانِ وجود چنین نهادی را بررسی نموده، و سپس با نگاهی به خود قانون اساسی و قراین موجود در کنار آن، قانونی بودن یا نبودن نظارت استصوابی برای این شورا را به بررسی بنشینیم.

پیشینه:

شورای نگهبان، یکی از ابداعات و نوآوری ها در قانون اساسی جمهوری اسلامی است که در پیش نویس قانون اساسی، با عبرت گیری از تاریخ مشروطه و نیز برداشت از نهادهایی مشابه در قوانین اساسی سایر کشورها(مانند شورای قانون اساسی فرانسه)، تاسیس شده بود که توسط خبرگان منتخب مردم برای تدوین قانون اساسی به تصویب رسیده و به عنوان اصل نود و یکم قانون اساسی خودنمایی می کند.

از هنگام تشکیل مجلس قانون گذاری در ایران به موجب اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه که بعدها به «اصل تراز اول» مشهور گردید، مقرر شد:

«مقرر است در هر عصری از اعصار هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند باین طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسلام بیست نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند. پنج نفر از آن ها را یا بیشتر بمقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا بحکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلسین عنوان می شود به دقت مذاکره و غور بررسی نموده، هریک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیأت علماء در این باب مطاع و متبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجت عصر عجل الله فرجه تغییرپذیر نخواهد بود.»‎‎

طبق شواهد تاریخی این اصل فقط مدت محدودی در اوایل مشروطه، آنهم با حضور علمای مجتهدی همچون شهید آیت الله سید حسن مدرس، اجرایی شد. اما در 17 سال آخر قاجار که منتهی به دوران پهلوی شد و تمام 53 سالِ دوره پهلوی، به این اصل هیچ توجهی نشد. با آغاز انقلاب اسلامی و به همّت بزرگان دلسوزی مانند شهید بهشتی(ره) این اصل، به شکلی به روزتر و جامع تر، در قالب نهاد مبارک شورای نگهبان، شکل عملیاتی و قانونی به خود گرفت. این نهاد در ابتدای تدوین قانون اساسی، «شورای نگهبان قانون اساسی» نامیده شد که بعد در همان مجلس، به «شورای نگهبان» تغییر نام داده و در متن کنونی قانون اساسی با همین عنوان از آن یاد شده است؛ هرچند هم چنان در برخی گفته ها و نوشته ها از عنوان اشتباه «شورای نگهبان قانون اساسی» برای این نهاد استفاده می شود.

بر همین اساس، در 30 بهمن 1358 امام دوراندیش و راحل انقلاب، طی حکمی که توسط حجت الاسلام سیداحمد خمینی اعلام گردید، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی را برگزیدند و پس از بحث و بررسی انتخاب حقوقدانان در مجلس شورای اسلامی، در 26 تیر 1359 شورای نگهبان با حضور شش نفر حقوقدان، تکمیل و رسماً کار خود را آغاز نمود. لذا این روز و با آغاز به کار رسمی شورای نگهبان، به عنوان روز تأسیس شورای نگهبان شناخته می شود.

با توجه به وظایف مصرّح شورای نگهبان، علاوه بر تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون، نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، مجلس خبرگان رهبری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی از جملة این وظایف می باشد. از همین رو شروع به کار رسمی شورای نگهبان موکول به تشکیل مجلس شورای اسلامی و شورای عالی قضایی و سپس معرفی حقوقدانان از سوی شورای عالی قضایی به مجلس و رأی مجلس به ایشان شد.

رفراندوم جمهوری اسلامی، انتخابات مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی، اولین همه‎پرسی قانون اساسی، اولین انتخابات ریاست جمهوری و نیز اولین انتخابات مجلس شورای اسلامی که همگی قبل از تشکیل نهاد شورای نگهبان، در سال 1358 برگزار شدند، تحت نظارت این نهاد قرار نداشت. اما از سال 1360 این شورا، رسماً نظارت بر انتخابات را عهده دار شد و دومین دوره انتخابات ریاست جمهوری و انتخابات میان دوره ای اولین دوره مجلس شورای اسلامی در دوم مرداد 1360 اولین انتخاباتی بودند که با نظارت شورای نگهبان برگزار گردید. تا این تاریخ در مجموع یازده انتخابات ریاست جمهوری، نُه انتخابات مجلس، پنج انتخابات مجلس خبرگان رهبری، یک همه پرسی قانون اساسی و چهارده انتخابات میان دوره ای مجلس شورای اسلامی و خبرگان رهبری تحت نظارت شورای نگهبان برگزار شده است و انتخابات یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی و نیز انتخابات میاندوره ای مجلس خبرگان رهبری در پنج استان، در اسفندماه 98 تحت نظارت این شورا برگزار خواهد شد.

شورای نگهبان در قانون اساسی ج.ا.ا:

طبق اصل 91 و 92 قانون اساسی جمهوری اسلامی، اعضای فقیه و حقوقدان شورای نگهبان در فرایندی که در این اصل ها ذکر شده، انتخاب می شوند و نحوه تعیین، عزل و استعفا و همچنین وظایف هرکدام از اعضای فقیه و حقوقدان در اصل 91، 110 و نیز آیین نامه داخلی شورای نگهبان مطرح شده است. در اصل 92 نیز مدت عضویت این اعضا و تعویض اعضا بطور دقیق معین شده تا خللی در کارهای مجلس شورای اسلامی و یا مشکل بی تجربگی و عدم شناخت از این فضا، برای اعضا، پیش نیاید.

الف. اعضای شورای نگهبان:

شورای نگهبان دارای یک ترکیب دوازده نفری است که شش نفر از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوقدان هستند:

1- شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز، انتخاب این عده با مقام رهبری است.

2- شش نفر حقوقدان، در رشته های مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می شوند و با رأی مجلس انتخاب می گردند.[1] (اصل 91)

برخی وظایف اختصاصا برعهده فقهای شورا بوده و دیگر وظایف مشترکاً توسط همه ی اعضا انجام می شود؛ براساس اصل 96 قانون اساسی، « تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است.»

بنابه تصریح اصل 92 قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش ساله انتخاب می شوند؛ تا در دوره جدید نمایندگی مجلس شورای اسلامی، یعنی نصفی از چهارسالة مجلس بعدی، شورایی با سابقه و با تجربة کافی در کنار نمایندگان دور بعدی، مشغول به انجام وظایف محوله باشند. با گذشت سه دور از مجلس و دو دوره از شورای نگهبان که دورة ماموریت هر دو بطور هم زمان پایان می یابد نیز تمهیداتی در قانون اساسی اندیشیده شده تا ضمن عدم خلأ در انجام وظایف شورا، استفاده از تجربه و سابقه اعضای شورای نگهبان مدّ نظر باشد. علاوه بر این، آیین نامه داخلی شورای نگهبان برای جلوگیری از توقف و فترت در کار شورای نگهبان در ماده 6 مقرر داشته تا «دبیر شورا 40 روز قبل از پایان مدت عضویت اعضایی که عضویتشان در شرف انقضا است، طی نامه ای مراتب را در مورد فقها به مقام معظم رهبری و در مورد حقوقدانان به رئیس قوة قضاییه اعلام می نماید» تا با معرفی اعضای جدید در موعد خود، نقص و خللی در انجام وظایف قانونی پیش نیاید.

ب. وظایف و اختیارات شورای نگهبان

مطابق قانون اساسی، شورای نگهبان وظایف متعددی برعهده دارد.

این وظایف در اصول 91 تا 99 قانون اساسی و نیز در چند اصل دیگر آمده است؛ از جمله:

ب/1. نظارت بر قوانین و مقررات

در برخی کشورها، رسیدگی و نظارت و نیز انطباق یا عدم انطباق قوانین عادی با قانون اساسی بر عهده شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری، به عنوان مرجع صلاحیت دار، گذاشته شده است که در صورت درخواست از سوی مقامات یا شکایت برخی افراد، این مرجع صلاحیت دار به آن درخواست یا شکایت ها رسیدگی نموده و اعلام رأی می نماید؛ اما براساس پیش بینیِ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تمام مصوبات مجلس به شورای نگهبان ارسال گشته، شورا پس از بررسی، نظر خود را اعلام می دارد به نحوی که هیچ مصوبه ای بدون اعلام عدم مغایرت آن مصوبات با قانون اساسی و موازین شرع، توسط شورای نگهبان، نمی تواند تبدیل به «قانون» شود. طبق اصل 94 قانون اساسی لازم است تمام مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال شود... در غیر این صورت، مصوبه قابلیت اجرا نخواهد داشت . در این اصل، کاربرد تعبیرِ «کلیه مصوبات»، بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان شامل: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه ها، موافقت نامه های بین المللی و... تأکید دارد؛ اما مطابق اصل پیشین (اصل 93)، دو نوع مصوبة مجلس (تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی و انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شورای نگهبان) از قانون ضرورت ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است.

بنابر اصل چهارم قانون اساسی «کلیة قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی باید براساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه ی اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر برعهده ی فقهای شورای نگهبان است.»

علاوه بر اصل چهارم، در اصول 72 و 85 قانون اساسی، ضمنِ اصل نود و ششم، علاوه بر نظارت بر مصوبات مجلس، نظارت بر اساسنامه های مصوب دولت نیز برعهده ی شورای نگهبان است.

علاوه بر این موارد، برطبق تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، «اگر از دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه دولتی به استناد مغایرت با موازین شرعی خواسته شده باشد، دیوان در این رابطه از فقهای شورای نگهبان استعلام می نماید و درصورت اعلام مغایرت مصوبه با موازین شرعی توسط فقهای شورای نگهبان، دیوان اقدام به ابطال آن می نماید.»

ب/2. تفسیر و بازنگری قانون اساسی

گاه اختلاف در تفسیر قانون اساسی، باعث اختلاف در عملکردها و نتیجه ها شده، اخلال در امور کشور را درپی دارد؛ لذا بر اساس اصل 98 قانون اساسی « تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود».

علاوه بر این، درصورت نیاز به بازنگری قانون اساسی در هر دوره و زمانی، مطابق اصل 177 قانون اساسی، تمام اعضای شورای نگهبان عضو شورای بازنگری قانون اساسی نیز هستند که با حضور در این شورا، نسبت اصلاح یا تتمیم قانون اساسی، در موارد ارجاع شده، اقدام می نمایند.

ب/3. نظارت بر داوطلبی، انتخابات و همه پرسی

نظارت بر انتخابات وظیفه ای است که بر اساس اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی برعهده شورای نگهبان گذارده شده است. مسئولیت شورای نگهبان در نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، در اصل 118 با ارجاع به اصل 99 و نیز در بند 9 از اصل 110 مجددا مورد تاکید واقع شده است. سوگند رئیس جمهور در مجلس شورای اسلامی در جلسه ای خواهد بود که رئیس قوة قضاییه و اعضای شورای نگهبان در آن حاضر باشند.

در ماده 3 قانون انتخابات مجلس خبرگان رهبری و آیین نامه آن، بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان قبل از انتخابات به فقهای شورای نگهبان واگذار شده است: «مرجع تشخیص دارا بودن شرایط، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی هستند.»

ب/4: عضویت در شورای موقت رهبری:

مطابق اصل 111 قانون اساسی و شرایط ذکر شده در ذیل آن، یکی دیگر وظایف شورای نگهبان، حضور و عضویت یکی از فقهای آن شورا، به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام، در شورای موقت رهبری است.

ب/5: سایر وظایف شورای نگهبان:

چند مورد از مهمترین وظایف شورای نگهبان تا این قسمت از نوشته مورد بررسی قرار گرفت. چند وظیفه دیگر نیز در قانون اساسی برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده که در این بخش، فقط اشارة مختصری به آن وظایف خواهیم داشت:

- تایید توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی مناطق اشغال شده یا کل کشور برای مدت معین براساس اصل 68.

- اظهار نظر در خصوص اساسنامه های سازمان ها وشرکت های مذکور در اصل85 قانون اساسی از جنبه عدم مغایرت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور وقانون اساسی، بر اساس اصل 98.

-حضور در مجلس شورای اسلامی، جهت اعلام نظر حضوری، در مواردی که احتیاج به تصویب فوری مصوبات مجلس باشد، بر اساس اصل 97 و نیز مطابق با اصل 69 قانون اساسی، در موارد اضطراری که جلسه مجلس غیرعلنی است، مصوبه چنین جلساتی تنها با حضور اعضای شورای نگهبان معتبر است.

-تهیه اولین قانون مجلس خبرگان رهبری؛ با توجه به اینکه تهیه قوانین مجلس خبرگان رهبری تنها در صلاحیت خود این نهاد است، پیش از تشکیل اولین مجلس خبرگان رهبری، باید قوانین و آئین نامه های اولیه تدوین می شد که چنین امری براساس اصل 108 قانون اساسی برعهدة فقهای شورای نگهبان بوده است که «از آن پس هر گونه تغییر و تجدیدنظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است».

 عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ هرچند در اصل 112 که مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام است درباره عضویت اعضای شورای نگهبان در آن مجمع صحبتی به میان نیامده و تعیین اعضای ثابت و متغیر برعهده رهبری قرار داده شده است، اما از ابتدای شکل گیریِ مجمع تاکنون، همواره تعدادی از اعضای شورای نگهبان توسط امامین انقلاب، به عنوان اعضای این مجمع معرفی و تعیین شده و اکنون نیز تمام فقهای شورای نگهبان؛ از جمله اعضایِ ثابتِ حقوقی این مجمع هستند.

-حضور در مراسم تحلیف رییس جمهور، که براساس اصل 121 حضور اعضای شورای نگهبان در آن لازم و از تشریفات مراسم است؛

شورای نگهبان و نظارت بر انتخابات:

«نظارت» به معنای «مراقبت کردن» و «تحت نظر گرفتن» است. نظارت به عنوان یکی از وظایف مصرح شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به معنای مجموعه اعمالی است که نهاد ناظر جهت اطمینان از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات انجام می دهد.

بر اساس اصل 99 قانون اساسی، شورای نگهبان رکن نظارت کننده بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی است تا با نظارت بر آن، ضمن جلوگیری از رقابت ناسالم بین رقبای انتخاباتی، از تخلفات، تقلب و خطاهای احتمالی مجریان، پیشگیری نماید؛ چنین پیشگیری ای از مشکلات احتمالی، مورد قبول عقل و عقلای هر جامعه ای است.

در جمهوری اسلامی نیز که بطور متوسط هرساله یک انتخابات برگزار شده، قانون اساسی، حفظ و صیانت از آرای مردم، به عنوان حق الناس، را بطور اختصاصی به جز در انتخابات شوراها(مطابق اصل یکصدم قانون اساسی)برعهده نهاد شورای نگهبان قرار داده است.

در اکثر کشورهای دنیا به منظور اعمال نظارت بر انتخابات، مراجعی قانونی وجود دارند. «شورای نگهبان» در جمهوری اسلامی ایران، «دادگاه قانون اساسی» در ترکیه، «محکمه النقد» در مصر، «شورای قانون اساسی» و «دیوان عالی عدالت» در فرانسه، «دادگاه قانون اساسی» در آلمان، «مجلس نمایندگان» و «سنا» در آمریکا، «مجلس عوام» در انگلستان و «دادگاه قانون اساسی» در روسیه، این نقش نظارتی را ایفا می نمایند. بنابراین مشابه شورای نگهبان قانون اساسی ایران، در کشورهای دیگر هم نهادهایی تحت عنوان شورا یا دادگاه وجود دارند که وظیفه ی آن ها نظارت بر صحت انتخابات است. این نظارت در نهایت به دادگاه قانون اساسی، دادگاه عالی عدالت، شورای قانون اساسی، دیوان عالی کشور یا نهاد مشابه دیگری که واپسین تصمیم را به عنوان فصل الخطاب گرفته و در برابر این تصمیم به شخص یا نهادی پاسخ گو نیست، ختم می شود[2] و گاه نمونه هایی از نظارت استصوابی مشاهده می شود که توسط نهادهای عالی نظارتی اعمال می شود که جزء یا کل نتایج انتخابات از سوی نهاد عالی نظارتی ابطال میگردد؛

از جمله، ابطال کل نتایج انتخابات مجلس سنا یا 24 مورد ابطال نتایج انتخابات در حوزه های انتخابیه ی مورد شکایت که در فاصله ی سال های 1958 تا 1978م. در فرانسه رخ داده است و هم چنین مداخله ی دیوان عالی فدرال آمریکا در نتایج انتخابات ریاست جمهوری این کشور در سال 2000م. را نمونه های مهمی از نظارت استصوابی بر انتخابات می توان تلقی کرد که براساس رأی صادره توسط نهاد عالی نظارتی (دیوان عالی کشور) «جورج بوش» به عنوان رییس جمهور آمریکا معرفی گردید.[3]

نظارت استصوابی یا استطلاعی؟

نظارت استصوابی در صورت استفاده صحیح، فواید بسیاری داشته و بلکه نبود آن به مردم کشور ضررهای جبران ناپذیری را وارد خواهد نمود؛ به عنوان مثال، در کشور مراکز مختلفی برای صنوف مختلف دایر شده که عهده دار بررسی صلاحیت های افراد آن صنف و اجازه یا سلب اجازه برای ورود به آن صنف است؛ مثلاً تشکیلاتی به نام «نظام پزشکی» در جامعه فعالیت دارد که پس از احراز صلاحیت یک طبیب به او اجازه طبابت داده و از دیگری به دلیلی منطقی سلب صلاحیت می کند؛ این کار «نظام پزشکی»به معنایی منع مردم از حق انتخاب طبیب دلخواه نیست؛ بلکه بدین معناست که مردم چون در هر امری تخصص و سررشته ندارند، با اعتماد به یک نهاد متخصص و پذیرش نظر تخصصی او در احراز یا رد صلاحیت افراد آن صنف، مختارند به فرد احراز شده ای که مورد نظر و دلخواه شان است مراجعه نمایند. در مورد شورای نگهبان نیز دقیقا چنین قاعده ای جاری است.

در قانون اساسی، «نظارت» به عنوان یکی از تکالیف و وظایف شورای نگهبان نام برده شده، اما نوع نظارت تعیین نشده است که این عدم تعیین نوع نظارت (استصوابی یا استطلاعی)، باعث برانگیخته شدن بحث و جدل بین افراد و رسانه های متنوع در کشور شده است.

در این مورد بطور خلاصه باید بیان داشت که علاوه بر تفسیر نظارت مذکور در قانون اساسی به نظارت استصوابی، توسط شورای نگهبان،[4] که براساس پیش گفته ها، مطابق اصل 98 یکی از وظایف شورا، تفسیر قانون اساسی است، باید متذکر شد: اصل در نظارت به این است که رأی و نظر ناظر، مقبول بوده، نظر او نظر نهایی محسوب شده و همگان ملزم به پذیرش نظر او باشند. اینکه طبق اصل 99 قانون اساسی هیچ مرجعی مافوق شورای نگهبان پیش بینی نشده (تا این شورا نتیجة نظارت خود را به آن ارجاع دهد و از آن نهاد انتظار صدور حکم و رأی داشته باشیم) نیز، حاکی از استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان است.

پس طبق جواب استفساریه شورای نگهبان و نیز قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «نظارت استصوابی» خواهد بود. نظارت استصوابی نیز نظارتی است که اقدامات مجری که بدون اقدام اجرائی از سوی ناظر است، با تأیید و تصویب ناظر انجام گیرد. در این حال، ناظر و مجری انتخابات در اخذ کلیه تصمیمات با هم شریک خواهند بود. بر پایه این تعریف از نظارت استصوابی، ناظر در همة مراحل تصمیم گیری حضور داشته و اقدامات انجام شده با تأیید وی نافذ خواهد بود. این گونه نظارت را نظارت فعال نیز می گویند.

در مقابل نظارت استصوابی، «نظارت اطلاعی» یا همان «نظارت استطلاعی» و یا بقولی دیگر «نظارت ارجاعی» است که در آن، اقداماتِ مجریِ قانون صِرفاً با اطلاع و آگاهی ناظر (و نه شراکت او با مجری در همة مراحل تصمیم گیری) انجام می پذیرد؛ در این نوع از نظارت، مجری قانون، لازم نیست در اقدامات خود با ناظر مشورت کرده، تأیید و تصویب او را پیش یا پس از اجرا کسب نماید. بلکه در صورت برخورد با نقض قانون توسط مجری، نخست فقط تذکر داده و در صورت بی نتیجه بودن تذکر، می تواند به مراجع مندرج در قانون مراجعه نماید که طبیعتاً مشکلات خاص خود را درپی دارد.

مقایسة دوگونه نظارت:

در مقایسه بین دو نوع نظارت ذکر شده، نظارت استصوابی یک نظارت کامل است؛ چرا که در نظارت استطلاعی، ناظر فقط موظف به اطلاع یافتن از وضعیت مجری است که نهایتا بدون هیچ اقدام عملی ، یعنی رد یا تایید نحوة اجرا، مشاهدات خود را به مقام دیگری که باید در قانون پیش بینی شود، گزارش می کند. این نحوه از گزارش که ناظران نتوانند هیچ تصمیمی درباره تخلّفات احتمالی بگیرند، بلکه صرفاً جنبه آگاهی داشته باشد، در واقع حق همه شهروندان نیز می باشد؛ این گونه نظارت، نظارت غیرفعال نیز گفته می شود؛ باید در این باره گفت که اگر نظارتی به این مقدار مدنظر قانونگذار باشد، نیازی به تاسیس نهاد نظارت کننده ای مثل شورای نگهبان و دستگاه های عریض و طویل قانونی نیست و عملا هیچ تفاوتی با نظارت سایر شهروندان ندارد!

پس می شود نتیجه گرفت چون در قانون برای ارجاع نظرات و نتیجه نظارت ناظر به یک مرجع ذی صلاح دیگر، نهاد دیگری در نظر گرفته نشده، نوع نظارت مورد تصویب در قانون اساسی یقینا همان نظارت استصوابی خواهد بود؛ به این بیان که در جاهای مختلفی از قانون اساسی ج.ا.ا، از لفظ نظارت استفاده شده است، اما در برخی از آنها، نهادی بالاتر از نهاد نظارت کننده درنظر گرفته شده که ناظر فقط گزارش اقدامات خود را به آن نهاد می دهد و خود رأسا حق تصمیم گیری را ندارد (مانند سازمان بازرسی کل کشور که طبق اصل 174 «در جهت اعمال حق نظارت قوه قضائیه» تشکیل شده و نظارتش از نوع استطلاعی است و قانون مرجعی مافوقِ نهاد ناظر جهت اخذ تصمیم معرفی نموده است). اما اینکه در اصل 99 قانون اساسی با آوردن لفظ «... برعهده دارد. ..» مسئولیت و مرجعیت قطعی و نهایی در موضوع نظارت، به شورای نگهبان بر انتخابات سپرده شده است و از حیث حقوقی، هرگاه خودِ ناظر مرجع نهایی باشد، نظارت از نوع استصوابی است؛ برخلاف نظارت اطلاعی که ناظر نهاد نهایی نبوده، بلکه ملزم به ارائة گزارش به مرجع بالاتر است.

باید یادآور شد که در سندی مانند قانون اساسی که باید به بیان احکام قطعی لازم الاجرای واجد ضمانت اجرا بپردازد، مهمل و بی مرجع گذاشتن نهاد ناظر، منطقی به نظر نمی رسد؛ پس قاعدتاً عدم ذکر نهاد ناظر مافوق، یعنی خود نهاد ناظر، تصمیم گیر نیز باشد که این همان معنای نظارت استصوابی است و بدیهی است اگر نظارت عنوان شده در اصل 99 معنایی غیر از نظارت استصوابی داشته باشد، نتیجه ای جز رها شدن سر رشته ی نظارت و واگذاشتن آن بدون ضمانت اجرایی (که دون شأن قانون اساسی و نیز قانون گذار است) درپی نخواهد داشت.

نحوه نظارت:

نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، از طریق «هیئت نظارت» اعمال می شود؛ چرا که ترکیب کم تعدادِ دوازده نفره این شورا قادر نخواهد بود بر انتخابات در تمام نقاط کشور نظارت نماید. لذا قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 5/9/1365، اجازه ایجاد هیئت نظارت مرکزی، استانی و حوزه ای را به این شورا داده تا در انتخابات مذکور، این هیئت ها ذیلِ شورای نگهبان بر کیفیت انتخابات نظارت کامل داشته باشند. در ماده 3 این قانون، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به این گونه است که:

«هیئت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئت های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزد های نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.»

بر اساس این ماده قانونی، تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی، برعهده هیئت های اجرایی گذارده شده که با نظارت استصوابی هیئت نظارت همراه است که عملا از چهار حالت خارج نمی تواند باشد:

1 تأیید صلاحیت نامزدهای تأیید شدة هیأت های اجرایی؛

2 رد صلاحیت نامزدهای تأیید شدة هیأت های اجرایی؛

3 تأیید صلاحیت نامزدهای رد شدة هیأت های اجرایی؛

4 رد صلاحیت نامزدهای رد شدة هیأت های اجرایی.

در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 7/9/1378 نیز آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.».

در ماده 4 همان قانون، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران بدین گونه خواهد بود که: «هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیئت های اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات می شود، نظارت خواهد کرد.»

تشخیص صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، براساس بند9 اصل 110 رأسا به شورای نگهبان و نیز بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، به موجب اصل 108 قانون اساسی و قانونی که توسط خود خبرگان تهیه شده، به فقهای شورای نگهبان سپرده شده است.

سخن پایانی:

کارکردها و وظایف شورای نگهبان، به صورت روشن و قانونی مشخص شده و غیر قابل خدشه است. نظارت بر انتخابات، تفسیر قانون اساسی و تطبیق قوانین مجلس با شرع و قانون اساسی، وظایف مهم و عمده این شورا می باشد. موردی که بیشترین اعتراض و انتقاد به شورا مربوط به آن است، مربوط به نظارت بر انتخابات بوده است. با توضیحاتی که ارائه شد، مشخص گردید که منطقا و قانونا (چنانکه در بسیاری از کشور ها نیز موارد مشابه ذکر شد)، نظارت استصوابی حق و تکلیف شوراست. چرا که در غیر اینصورت وظیفه نظارت بر انتخابات معنا و مفهوم خود را از دست می دهد. در صورت استطلاعی دانستن نظارت، چون مرجعی بالاتر از شورا وجود ندارد که بخواهد اطلاع او را ترتیب اثر بدهد، لذا می توان گفت این نظارت لغو و بیهوده خواهد بود. به عبارت دیگر اگر این نظارت هیچ ضمانت اجرایی ندارد، پس فایده آوردن آن در قانون اساسی چه بوده است؟

مطابق با قانون اساسی، تفسیر این قانون بر عهده شورای نگهبان است، که تفسیر این شورا از نظارت، همان نظارت استصوابی است و شامل تمام مراحل انتخابات می شود. همچنین از آنجایی که در اصل 99 قانون اساسی، نظارت به صورت عام بیان شده و قید استطلاعی و یا استصوابی بودن آن ذکر نگردیده، نشانگر مطلق و عام بودن (استصوابی بودن) آن است و به این دلیل که نظارت استصوابی شامل نظارت استطلاعی نیز می باشد، لذا نظارت در این اصل، استصوابی است. از طرفی وقتی مسئولیتی بر عهده فرد یا نهادی قرار داده می شود، لازمه اش دادن اختیارات به اوست تا بتواند مسئولیت خود را به نحو احسن انجام دهد.

در نهایت باید گفت که ایجاد شبهه و اعتراض نسبت به این وظیفه شورا نیز عموما جنبه های سیاسی و جناحی دارد. چرا که برخی سیاسیون در زمان پیروزی یا شکست موضع متفاوتی در خصوص شورا اتخاذ می نمایند، که نشان از غیرعلمی بودن اعتراضات آنهاست. در برخی انتقاداتی که نسبت به نظارت استصوابی شورای نگهبان می شود، مقصر اصلی در ناکارآمدی های دولت و مجلس را نظارت استصوابی شورای نگهبان معرفی می نمایند؛ به نظر می رسد دلیل ناکارآمدی را باید در جای دیگری و عمدتا در روحیة اشرافی، لیبرالی و غیرجهادی برخی افراد مسئول جستجو نمود.

منابع:

1-مجموعه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، چاپ دوم، معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست جمهوری

2- صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، 1364، اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی

3- قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مصوب 25 /3/1392، https://divan-edalat.ir/translate

4-لیلا نعمتی، «مقایسه ی کارکرد شورای نگهبان با نهادهای نظارتی مشابه در دیگر کشورها»، https://www.shora-gc.ir/fa/news/3232،

5-دکتر قدرت الله رحمانی، «نظارت استصوابی؛ قانون یا بدعت؟»، shora-gc. ir/fa/news/3224

پی نوشت ها