اقتصاد ایران گروگان نفرین منابع

 برای مثال در روزنامه اسپکتیتور در سال1711 آمده «به‌طور کلی مشاهده می‌شود که در کشورهای با بیشترین فراوانی منابع، فقیرترین افراد زندگی می‌کنند.» اصطلاح نفرین منابع اولین‌بار توسط ریچارد آتی در سال1993 برای توصیف ناتوانی کشورهای برخوردار از منابع غنی معدنی در استفاده از آن برای تقویت اقتصاد و همچنین رشد اقتصادی پایین‌تر آنها نسبت به کشورهای فاقد منابع طبیعی فراوان استفاده شد. یک مطالعه تاثیرگذار توسط ساکس و وارنر همبستگی قوی بین فراوانی منابع طبیعی و رشد اقتصادی ضعیف را نشان می‌دهد: «برای اقتصادهای سرشار از منابع طبیعی […] بخش منابع طبیعی آن‌قدر وسیع است که هیچ فشار قوی برای توسعه یک بخش صنعتی گسترده وجود ندارد.» از آن دوره مطالعات بسیاری در این خصوص انجام گرفت و توضیحات متفاوتی در این مورد ارائه شد که مهم‌ترین آنها را در ادامه شرح می‌دهیم.

بیماری هلندی

بیماری هلندی اولین‌بار پس از کشف مقادیر زیادی گاز طبیعی در منطقه گرونینگن هلند در سال 1959 پدیدار شد. هلندی‌ها پس از صادرات گاز متوجه شدند که توانایی رقابت محصولات تولیدی آنها با محصولات صادراتی کشورهای دیگر کاهش یافته است. با تمرکز هلند در درجه اول بر صادرات گاز جدید، ارزش پول هلند شروع به افزایش کرد که به توانایی این کشور برای صادرات سایر محصولات آسیب زد. با رشد بازار گاز و کاهش اقتصاد صادراتی، رکود اقتصادی هلند آغاز شد. این روند در کشورهای متعددی در سراسر جهان از جمله ونزوئلا (نفت)، آنگولا (الماس، نفت)، جمهوری دموکراتیک کنگو (الماس) و کشورهای مختلف دیگر اتفاق افتاده بود. «نفرین منابع» شامل حال تمام این کشورها شده بود.

بیماری هلندی باعث کاهش رقابت‌پذیری کالاهای تبادل‌پذیر در بازارهای جهانی می‌شود. در فقدان عدم مدیریت یا تثبیت نرخ ارز، افزایش ارزش پول می‌تواند به سایر بخش‌ها آسیب برساند و منجر به تراز تجاری نامطلوب شود. با ارزان‌تر شدن واردات در همه بخش‌ها اشتغال داخلی و به همراه آن زیرساخت‌های مهارتی و قابلیت‌های تولیدی کشور آسیب می‌بیند. از طرفی کاهش بخش‌های تجارت‌پذیر غیرمنبع‌محور باعث وابستگی بیشتر به درآمد منابع و آسیب‌پذیری در مقابل نوسان‌های قیمتی منابع خواهد شد.

نوسانات درآمدی

قیمت برخی از منابع طبیعی در معرض نوسانات بسیار بالا است: برای مثال قیمت نفت‌خام در پی بحران نفتی1973 از حدود بشکه‌ای 3دلار به بشکه‌ای 12دلار در سال1974 رسید و سپس به بشکه‌ای 27دلار و از آنجا در خلال سال1986 به زیر بشکه‌ای 10دلار سقوط کرد. از دهه 1998 تا 2008 قیمت هر بشکه نفت از 10دلار به 145دلار رسید و در چند ماه به کمتر از نصف یعنی بشکه‌ای 60دلار سقوط کرد. وقتی بخش بزرگی از درآمد دولت از فروش منابع طبیعی تامین می‌شود (برای مثال 3/ 99درصد صادرات آنگولا در سال 2005 صرفا نفت و الماس بود)، این نوسانات می‌تواند برنامه‌ها و بازپرداخت بدهی دولت را مختل کند. تحولات شدید اقتصادی ناشی از این امر اغلب باعث نقض گسترده قراردادها یا محدود کردن برنامه‌های اجتماعی می‌شود و در نتیجه حاکمیت قانون و حمایت‌های مردمی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. استفاده مسوولانه از پوشش ریسک مالی (Financial Hedges) می‌تواند این ریسک‌ها را تا حدودی کاهش دهد.

آسیب‌پذیری نسبت به این نوسانات در جایی که دولت‌ها وام‌های ارزی خارجی سنگین دریافت‌کرده‌اند بیشتر می‌شود. افزایش ارزش پول از طریق ورود سرمایه یا «بیماری هلندی» با کاهش هزینه پرداخت سود وام خارجی می‌تواند این گزینه را جذاب نشان دهد و به‌دلیل وجود منابع طبیعی، اعتبار بیشتری اختصاص پیدا کند. با این حال در صورت کاهش قیمت منابع، توانایی دولت در بازپرداخت وام‌ها نیز کاهش پیدا می‌کند. برای مثال کشورهای نفت‌خیز مانند نیجریه و ونزوئلا در دوران رونق درآمدهای نفتی در دهه1970 شاهد افزایش سریع بدهی خود بودند. با این حال هنگامی که قیمت نفت در 1980 کاهش یافت، بانکداران وام دادن به آنها را متوقف کردند و بسیاری از آنها ناچار به نکول بدهی خود شدند که باعث افزایش نرخ بهره جریمه و در نتیجه افزایش بیشتر بدهی شد.

یک مطالعه تاریخی نوسانات قیمتی از سال1700 تا دوران معاصر نشان داد که کامودیتی یا کالاهای اولیه (commodities) به‌طور تاریخی همیشه نسبت به محصولات کارخانه‌ای نوسانات قیمتی بیشتری داشته و البته باید اشاره کرد که جهانی‌سازی تا حدی این نوسانات را کاهش داده است. نوسانات قیمتی کالاهای اولیه از دلایل اصلی بی‌ثباتی بیشتر کشورهای فقیر نسبت به کشورهای ثروتمندتر هستند.

اثر حصار

 «تولید نفت به‌طور کلی در یک حصار اقتصادی انجام می‌شود، به این معنی که اثرات مستتقیم محدودی بر سایر بخش‌های اقتصاد دارد.» در نتیجه متنوع‌سازی اقتصاد ممکن است در سایه سود بالایی که از منابع طبیعی به دست می‌آید، توسط مقامات به تاخیر بیفتد یا نادیده گرفته شود. با این حال حتی زمانی که مسوولان دولتی تلاش می‌کنند اقتصاد را متنوع کنند، این امر دشوار می‌شود؛ زیرا استخراج منابع بسیار سودآورتر است و سایر صنایع در رقابت برای جذب سرمایه انسانی و سرمایه مالی حرفی برای گفتن ندارند. کشورهای موفق در صادرات منابع طبیعی اغلب با گذشت زمان به‌طور فزاینده‌ای به صنایع استخراجی وابسته می‌شوند و سطح سرمایه‌گذاری در این صنایع را افزایش می‌دهند؛ چراکه برای حفظ منابع مالی دولت ضرورت پیدا می‌کند. در این کشورها کمبود سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌های اقتصاد به وضوح احساس می‌شود که با افت قیمت کامودیتی‌ها تشدید هم می‌شود. درحالی‌که بخش‌های منبع‌محور درآمد قابل توجهی ایجاد می‌کنند، اغلب اشتغال کمی ایجاد می‌کند و در حصاری با ارتباطات محدود پیشینی و پسینی با سایر بخش‌های اقتصادی فعالیت می‌کنند.

کم‌توجهی به سرمایه انسانی

یکی دیگر از اثرات احتمالی نفرین منابع، برون‌رانی سرمایه انسانی است. کشورهایی که به صادرات منابع طبیعی متکی هستند ممکن است تمایل به نادیده گرفتن آموزش داشته باشند؛ زیرا نیاز فوری به آن احساس نمی‌کنند. در مقابل اقتصادهای فقیر مانند سنگاپور، تایوان یا کره‌جنوبی تلاش‌های زیادی را صرف آموزش کرده‌اند و این امر تا حدی به موفقیت اقتصادی آنها کمک کرد. با این حال محققان دیگر این نتیجه را رد می‌کنند. آنها استدلال می‌کنند که منابع طبیعی رانت‌های سهل‌الوصولی را ایجاد می‌کند که می‌تواند منجر به افزایش مخارج در آموزش شود. با این حال شواهد مبنی بر اینکه آیا این افزایش هزینه منجر به نتایج بهتر در آموزش می‌شود یا خیر متناقض است. یک مطالعه در برزیل نشان داده که درآمدهای نفتی با افزایش قابل توجه هزینه‌های آموزشی مرتبط است؛ اما تنها منجر به بهبودهای جزئی در ارائه آموزش شده است. مطالعه دیگری در 2021 نشان می‌دهد که مناطقی از اروپا با سابقه استخراج زغال‌سنگ نسبت به سایر مناطق این قاره تا 10درصد تولید ناخالص داخلی کمتری داشتند. نویسندگان این امر را به سرمایه‌گذاری کمتر در سرمایه‌ انسانی نسبت می‌دهند.

سایر آثار نفرین منابع

یکی از آثار نامطلوب دیگر، جذب گروه‌های و قدرت و ثروت حول صنایع استخراجی است که معمولا با حاشیه سود بالایی همراه هستند. جذابیت اقتصادی موجب می‌شود که الیت کشور جذب این بخش‌ها شود و منابع موجود را به سمت این صنایع سوق دهند. این روند باعث می‌شود تمرکز اقتصاد بیش از پیش حول محور صنایع استخراجی شکل بگیرد و از متنوع‌سازی اقتصاد غفلت شود.

اثر دیگر مربوط به برون‌رانی بخش خصوصی است. افزایش سرمایه‌گذاری و مداخله دولت در بخش‌های مختلف اقتصاد به پشتوانه درآمد حاصل از فروش منابع موجب برون‌رانی بخش خصوصی می‌شود. به این معنی که بخش خصوصی نه چندان توانمند در کشورهای غنی از منابع طبیعی، توان رقابت با شرکت‌های دولتی را نداشته و عموما ترجیح می‌دهند از آن بازارها خارج شوند.

همچنین درآمد حاصل از فروش منابع موجب می‌شود نیاز دولت به مالیات‌ستانی کاهش پیدا کند. ازاین‌رو عمده کشورهای نفتی و دارای منابع طبیعی تلاش چندانی برای دریافت مالیات از شهروندان خود نمی‌کنند و در نتیجه دولت پاسخگویی چندانی در مقابل شهروندان ندارد. فراوانی منابع طبیعی از همین مسیر تا حدی مانع توسعه سیاسی و بسط دموکراسی هم می‌شود.

کشور ما هم از این مسائل مستثنی نیست و به‌ویژه در دوران وفور درآمدهای نفتی به بسیاری از این بلایا دچار شده است. حال سوال اینجاست که چطور می‌توان جلوی این آثار منفی را گرفت و نحوه درست مدیریت درآمد حاصل از منابع چگونه است.

نفرین منابع در ایران

چندین دهه تلاش ایرانیان برای توسعه اقتصادی تا حد زیادی ناکام مانده است. اولین تلاش جدی برای صنعتی شدن را احتمالا به توان به دهه چهل ایران نسبت داد. زمانی که بسیاری از صنایع تولیدی و همچنین صنایع بزرگ مانند ذوب آهن، مس و... در ایران ایجاد شد. هرچند این تلاش‌ها خیلی زود و به دلایل مختلف در دهه پنجاه متوقف شد. افزایش درآمدهای نفتی (و درنتیجه بیماری هلندی و عدم وجود ظرفیت جذب)، خودکامگی شاه، اخراج تکنوکراسی اقتصادی دهه40، توسعه نامتوازن و عدم توجه به روستاها و شهرهای کوچک و در نهایت ناآرامی‌های دوران انقلاب را از دلایل ناکامی تلاش اول برشمرده‌اند.

جالب اینکه تمام مواردی که درخصوص دلایل ناکامی دهه پنجاه برمی‌شمارند، مانند بیماری هلندی، فقدان ظرفیت جذب در داخل، توزیع گسترده رانت انرژی و تسخیر رانت منابع توسط الیت، در ادبیات نفرین منابع هم به آن اشاره شده است. این مکانیزم‌ها به‌ویژه در دوران رونق درآمدهای نفتی تشدید هم می‌شوند. موضوعاتی از قبیل بیرون‌رانی بخش خصوصی، کم‌توجهی به «کیفیت» آموزش نیروی انسانی، یارانه هنگفت انرژی، اقتصاد تک‌محصولی از جمله ویژگی‌های اقتصاد ایران هستند که تا به امروز هم ادامه دارند.

 به عبارت دیگر بسیاری از آثار نفرین منابع در اقتصاد ایران قابل مشاهده است. ازآنجاکه رهایی از نفرین منابع در گرو مدیریت درآمد حاصل از فروش منابع است، در ادامه به مرور این موضوع در اقتصاد ایران می‌پردازیم.

مدیریت اضافه درآمدهای منابع در ایران؛ از حساب ذخیره ارزی تا صندوق توسعه ملی

پس از جنگ، دولت سازندگی با سرمایه‌گذاری‌های نسبتا گسترده در زیرساخت‌های کشور همراه با اصلاحات اقتصادی موسوم به سیاست‌های تعدیل اقتصاد تلاش دوباره‌ای برای جهش اقتصادی ایران انجام داد. این رویکرد دوران اصلاحات هم ادامه پیدا کرد و اقتصاد ایران در این دوره رشد متوسطی را تجربه کرد.

در سال‌های پایانی دولت اصلاحات با توجه به کاهش شدید درآمدهای نفتی، دولت برای پایدارسازی درآمدها طرح ایجاد حساب ذخیره ارزی را که بعدها به صندوق ذخیره ارزی تبدیل شد در دستور کار قرار داد. این صندوق برای ذخیره درآمدهای نفتی در دوران رونق و برداشت از این حساب در دوران کاهش قیمت نفت راه‌اندازی شد. بر اساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب است که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت‌خام نسبت به ارقام پیش‌بینی‌شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع شد.

یکی از مهم‌ترین ضعف‌های صندوق ذخیره ارزی عدم شفافیت مدیریت این صندوق بود. به‌طوری‌که به‌رغم گمانه‌زنی‌های بسیار درخصوص نحوه مدیریت این صندوق در دولت‌های خاتمی و احمدی‌نژاد، به‌دلیل فقدان شفافیت و وجود اطلاعات کافی به سختی بتوان قضاوت یا تحلیلی در این خصوص ارائه داد. هرچند به نظر می‌رسد با توجه به شرایط، در دو نهم و دهم، برداشت از این صندوق شدت گرفت و تا حدی ایده صندوق ذخیره ارزی برای ایجاد ثبات ارزی و هموارسازی مصرف شکست خورد.

تغییر نگاه راهبردی به درآمدهای حاصل از نفت و گاز و تبدیل شدن آن از منبع تامین بودجه عمومی دولت به «منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» از طریق ایجاد صندوق توسعه ملی، در سال1387 در قالب بند (22) سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران ابلاغ شد.

در این راستا تاسیس صندوق توسعه ملی در سال1389 و به موجب ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید؛ برای اجرای این سیاست، بر اساس ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه کشور و با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع مذکور، صندوق توسعه ملی در سال1389 تشکیل و در دی‌ماه سال1390 رسما شروع به فعالیت کرد.

با این حساب به نظر می‌رسد رویکرد کلی مدیریت حداقل بخشی از درآمدهای حاصل از فروش منابع، به رویکرد توسعه‌ای مد نظر این گزارش نزدیک شده است. هرچند هنوز به علت وابستگی شدید بودجه دولت به درآمدهای نفتی، سهم صندوق ناچیز بوده و عمده درآمدها صرف بودجه جاری می‌شود. از طرف دیگر چارچوب مدیریت صندوق با چارچوب مدیریت منابع در ادبیات مقابله با نفرین منابع متفاوت است.

ایران به‌عنوان یک کشور دارای منبع طبیعی (و البته نه آن‌چنان غنی از منابع که سیاست‌های بازتوزیعی و توسعه اقتصادی را بطور همزمان بتواند پیش ببرد) نیازمند آن است که برای متنوع‌سازی اقتصاد و ایجاد اشتغال بخش‌های کاربر و تجارت‌پذیر غیرمنبع‌محور را هدف قرار دهد. درصورتی‌که عمده تمرکز صندوق توسعه ملی در حال حاضر پروژه‌های زیرساختی و منبع‌محور است که اشتغال‌زایی چندانی در پی نداشته و پیوندی با برنامه توسعه صنعتی کشور ندارد.

به عبارت دیگر نه درآمدهای حاصل از فروش منابع در یک صندوق سرمایه‌گذاری ذخیره می‌شود (تا از بیماری هلندی و نوسانات اقتصاد کلان جلوگیری کند) و نه سرمایه صندوق توسعه صرف توسعه یک بخش تجارت‌پذیر غیرمنبع‌محور (برای متنوع‌سازی صادرات و رهایی از وابستگی به منابع) می‌شود. ازاین‌رو مدیریت فعلی درآمدهای حاصل از فروش منابع به‌گونه‌ای است که کشور هم در معرض نوسانات اقتصاد کلان و بیماری هلندی است و هم تلاشی برای متنوع‌سازی اقتصاد و رهایی از وابستگی به منابع صورت انجام نمی‌شود.