وزارتخانه ها در عصر مشروطه؛ دستوری و بدون کارایی

تشکیلات کشوری در ایران از دیرباز به دیوان‌های مختلف تقسیم شده بود. این تقسیم کار کمابیش در تمام تا‌ریخ ایران استمرار داشت. روسای این دیوان‌ها و اعضای آن‌ها نظامی سلسله‌مراتبی را تشکیل می‌دادند.

وزیر در راس این نظام قرار داشت. روسای دیوان‌ها در مرتبه بعد بودند که هر یک عنوانی خاص داشتند. در ایالات هم نظام دیوانی کم‌وبیش مشابه دیوان مرکزی برقرار بود. وزیر ایالتی در راس این نظام قرار داشت. نهاد وزارت با ساختاری که به آن اشاره شد، اساس دستگاه دیوانی ایران را در طول تا‌ریخ تشکیل می‌داد.

در سال‌های آغازین دهه دوم سلطنت ناصرالدین شاه گام‌هایی برای تغییر این نهاد و تشکیل وزارتخانه‌های چندگانه به سبک اروپایی برداشته شد، اما این امر به‌راحتی امکان‌پذیر نبود. اصولا تغییرات نهادی به سادگی محقق نمی‌شود. ثبات و استمرار در طول زمان، ویژگی کلیدی نهادهاست.

 

آن‌ها در برابر تغییر مقاومت می‌کنند. همین امر تغییر نهادی را به امری زمان‌بر تبدیل می‌کند، اما شرایط خاص، کشمکش‌های حاد یا مشکلات جدی دیگر می‌توانند تغییرات سریع ایجاد کنند. پدیده‌هایی مانند جنگ‌ها، انقلاب‌ها، فتوحات و بلایای طبیعی در زمره این رخداد‌ها هستند.

 

بر این مبنا تغییرات نهادی را در دو گروه تغییرات تدریجی و پیوسته و تغییرات گسسته دسته‌بندی می‌کنند. گام‌های آغازین برای تغییر نهاد وزارت در دوره ناصرالدین شاه نه تنها دردی را دوا نکرد، بلکه سرآغاز راهی شد که در پایان سلطنت مظفرالدین شاه به هرج‌و مرج و نابسامانی آشکار در تقسیم بندی‌ها و سازوکار‌های دستگاه دیوانی انجامید.

 

تغییر و تبدل‌های متعدد در شمار و عنوان‌ها و حوزه عمل وزارتخانه‌ها، آن‌ها را به اسامی بی‌رسمی بدل کرده بود.

انقلاب مشروطه در بنیاد‌های نظم سیاسی ایران تغییراتی اساسی ایجاد کرد. این امر از طریق ایجاد تغییرات در نهاد‌های موجود یا خلق نهاد‌های جدید صورت گرفت. مهم‌ترین نهاد‌هایی که اغلب به‌عنوان دستاورد انقلاب مشروطه مورد توجه قرار گرفته‌اند، مجلس شورای ملی و قانون اساسی هستند.

 

مفهوم قانون چنان جایگاهی در گفتمان مشروطه‌خواهی ایرانیان داشت و نهاد قانون‌گذاری چندان بدیع می‌نمود که سایر نهاد‌های برآمده از انقلاب مشروطه چنان که شایسته است، مورد توجه قرار نگرفته‌اند.

 

همگام با ایجاد قوه قانون‌گذاری و تدوین قانون اساسی، وجود دستگاهی اجرایی که آن قوانین را عملی سازد، ضرورت داشت. البته دستگاه اجرایی، یا به تعبیر مشروطه‌خواهان قوه مجریه، در نگاه کلی در قیاس با دو نهاد پیشین، با نظم سیاسی ماقبل مشروطه ایران نسبت نزدیک‌تری داشت.

 

اما با دیدی دقیق‌تر قوه مجریه در دولت مشروطه نه همان دستگاه دیوانی بر مبنای نهاد وزارت، که نهادی جدید با تفاوت‌های اساسی بود.

 

عنصر تعیین‌کننده در این تغییر نهادی، تشکیل وزارتخانه‌ها در معنا و کارکردی جدید بود. در این پژوهش بر مبنای روش توصیفی‌ـ تحلیلی و با بهره‌گیری از منابع کتابخانه‌ای بر آنیم به این پرسش پاسخ دهیم که تغییر نهاد وزارت و ایجاد وزارتخانه‌های جدید در جریان انقلاب مشروطه ایران چگونه امکان‌پذیر شد؟

نظم دیوانی ایران تا پایان دهه اول سلطنت ناصرالدین شاه بر همان مدار سنتی و بر پایه میراث به‌جا مانده از دوره صفوی بود. اما این ساختار کهن پاسخگوی نیاز‌های حکومت و سیاست ایران در قرن پرآشوب نوزدهم میلادی نبود.

 

شکست‌های متعدد نظامی و عقب‌نشینی‌های دائم سیاسی نه تن‌ها لزوم تغییر ساختار نظامی و شیوه جنگ‌آوری را به ایرانیان یادآور شد، که ضرورت ایجاد دگرگونی در نظام دیوانی و دستگاه اجرایی را هم اجتناب‌ناپذیر کرد. دولت با تنگنا‌های متعدد سیاسی و مالی دست به گریبان بود.

 

نخبگان سیاسی و دیوانی راه‌حل را در اتخاذ ساختار‌ها و رویه‌های حکومتی اروپاییان جست‌وجو کردند. در سراسر دوره سلطنت ناصرالدین شاه و مظفرالدین شاه، روشنفکران و همچنین گروهی از حکومتگران اصلاح ساختار دولت، تشکیل هیات وزیران و تقسیم امور دولت در میان وزارتخانه‌های چندگانه را ابزار‌هایی مهم برای حل مشکل ناکارآمدی دولت تلقی می‌کردند.

 

میرزا ملکم خان در «دفتر تنظیمات»، ابوطالب بهبهانی در «منهاج العلی» و خان خانان در رساله «در اصلاح امور» همگی از لزوم تقسیم وظایف دولت میان وزارتخانه‌های چندگانه سخن گفته‌اند.

ناصرالدین شاه در محرم 1275ق/ 1858م میرزا آقاخان نوری را از صدارت عزل و مقام صدارت را ملغی کرد. به‌دنبال آن مجلس شورای دولتی مرکب از شش وزارتخانه ایجاد کرد که تعداد آن سال بعد به هشت وزارتخانه افزایش یافت. از الغای مقام صدارت و ایجاد این وزارتخانه‌های شش‌گانه تا پیروزی انقلاب مشروطه الگو‌ها و عنوان‌های گوناگون اختراعی یا برگرفته از اروپا در دستگاه دیوانی ایران به بوته آزمون گذارده شد.

 

منضبط‌ترین آن‌ها در دوره صدراعظمی میرزا حسین‌خان سپهسالار (1290-1288ق/ 1873-1871م) بود که طرح هیات دولتی به شیوه اروپا با 9وزیر، مسوول در برابر صدراعظم و دارای مسوولیت مشترک در امور دولت، ریخته شد. بنا بود صدراعظم همه وزارتخانه‌ها را در خود جمع نکند و هر وزیری در کار خود مستقل و مسوول باشد.

 

تغییرات نهادی در ساختار دستگاه اجرایی ایران در دوره تقریبا پنجاه ساله قبل از انقلاب مشروطه را از دو منظر می‌توان بررسی کرد: نخست ایجاد «وزیر» در مفهوم متولی یکی از وزارتخانه‌های دولت به‌عنوان یک نهاد جدید و دوم تقسیم و تعدیل اختیارات و وظایف صدراعظم و تغییر (یا حذف) «وزیر» در مفهوم همنشین خاص پادشاه که مشیر تدبیر و ظهیر سریر باشد.

ایجاد وزارتخانه‌های جدید: شش وزارتخانه‌ای که در سال 1275ق/ 1858م تا‌سیس شده بودند، در خلال تحولات دوره ناصری و مظفری به وزارتخانه‌های متعدد بدل شدند، اما نه تعداد آن‌ها محدود بود و نه حدود آن‌ها معین. برخی از وزارتخانه‌های جدید تنها نامی روی کاغذ بودند. وزارتخانه‌هایی مانند معادن، فلاحت و فواید عامه اغلب کاری نداشتند که انجام دهند.

 

علاوه بر آن، وزارتخانه‌های بزرگ هم تعریف و حدود مشخصی نداشتند. نمونه آن دو وزارتخانه مالیه و داخله بودند. امور مالی مشتمل بر دو بخش اصلی عایدات و هزینه‌ها بود.

 

در فرمان سال 1275ق/ 1858م در تعیین حدود وزارت داخله آمده بود: «در نصب حکام ولایات دستورالعمل رفتار و کردار آن‌ها از جانب اقدس همایون به ایشان القا شود که از آن قرار به حکام ابلاغ دارند و به مقر حکومت بفرستند و همچنین در عزل آنها.

 

بروات را که به مهر مهرآثار همایون صادر می‌شود ایشان باید به طور قسط‌بندی و قاعده از خزانه لشکر یا معیرالممالک حواله بدهند بعد به‌نظر اقدس همایون رسیده...» بر پایه این تعریف وزارت داخله دو وظیفه بر عهده داشت: یکی ارتباط با حکام و دیگری اداره مخارج. در همان فرمان حدود وزارت مالیه معادل و هم‌ارز دستگاه مستوفی‌الممالک تلقی شد.

 

در سالنامه سال 1312ق/ 1894م تعریف دیگری به چشم می‌خورد: دفترخانه استیفا هم‌ارز وزارت داخله قلمداد شده و امور خزانه زیرمجموعه وزارت مالیه آمده است. در فاصله نزدیک به نیم قرن بین ایجاد وزارتخانه‌های چندگانه به امر ناصرالدین شاه تا انقلاب مشروطه، حوزه وظایف وزارتخانه‌ها پیاپی تغییر کرد و جابه‌جا شد.

 

وزیر داخله گاه عهده‌دار دستگاه محاسبات مالیاتی بود، گاه اداره خزانه را بر عهده داشت و گاه رئیس دارالانشاء بود. این جابه‌جایی‌ها در وزارت مالیه هم دیده می‌شد. به‌نظر می‌رسد به‌جز وزارت خارجه که محصول الزامات روابط خارجی ایران در قرن نوزدهم بود، سایر وزارتخانه‌های نوظهور نه در اسم و نه در رسم مرز‌های مشخصی نداشتند.

در فقدان تعریف و جایگاه مشخص برای وزارتخانه‌های جدید در سال‌های آخر پیش از مشروطه، تقریبا هر یک از ادارات و دوایر دولتی که قدر و وزنی داشتند، عنوان وزارت یافتند؛ مانند وزارت تلگراف، وزارت دارالضرب، وزارت گمرکات، وزارت خزانه، وزارت بنایی و... به لحاظ نظری «وزارت» نهادی بالاتر از اداره بود و تبدیل اداره‌ای به وزارت روندی صعودی تلقی می‌شد. چنان‌که به نوشته مخبرالسلطنه «اداره پست وزارت پست شد». اما به‌نظر می‌رسد در عمل حدود و قیودی برای تبدیل اداره یا دایره‌ای دولتی به وزارت وجود نداشت.

 

برخی از کسانی که عنوان وزیر داشتند، روسای ادارات بودند و مدیریت دستگاهی را بر عهده داشتند که خود زیرمجموعه وزارتخانه بزرگ‌تری بود. برای نمونه در وزارت ذخیره و قورخانه، احتساب‌الملک وزیر ذخیره در زمان واحد هم عنوان وزارت داشت و هم «رئیس اداره ذخیره عسکریه» خوانده می‌شد، اما اداره ذخیره عسکریه خود زیرمجموعه وزارت جنگ به شمار می‌رفت.

 

ریاست قورخانه گاه عنوان وزارت داشت، گاه زیرمجموعه وزارت جنگ بود و زمانی اداره آن به وزیر صنایع واگذار می‌شد. گاه نیز در انحلال وزارت جنگ هر یک از این وزارت‌های فرعی عضو اصلی مجموعه دولت تلقی می‌شد. نمونه‌هایی از این دست در میان ادارات مالی و نظامی فراوان به چشم می‌خورد.

 

در عمل گاه شأن و جایگاه این وزارتخانه‌های متعدد فرعی از وزارتخانه‌های اصلی عضو دولت بالاتر بود. در حالی که وزارتخانه‌های فلاحت یا فواید عامه کاری نداشتند که انجام دهند، وزارتخانه‌های گمرک یا خزانه یا پست و تلگراف عملا متصدی شعبه‌های مهم ادارات دولت بودند.

وضعیت وزارتخانه‌های جدید در پایان دوره مظفری از ناکامی نخستین تغییرات در ساختار دیوانی ایران، یعنی ایجاد وزارت‌های چندگانه، خبر می‌دهد که باید عهده‌دار شعبه‌های اساسی امور کشور باشند. بسیاری از وزارتخانه‌ها حدود و وظایف روشنی نداشتند.

 

آنچه به وجود آمده بود، تنها «عنوان»‌های وزارتی جدید بود و نه «نهاد»‌های وزارتی نو. نهادی شدن روندی است که در طی زمان شکل می‌گیرد. تعیین زمان دقیق شکل‌گیری نهاد‌ها کار دشواری است. با همه این‌ها می‌توان نهادی شدن را مرحله‌ای در حیات پدیده‌ای خاص دانست که به حدی از استقرار و ثبات در طول زمان دست یافته است.

 

ویژگی پایداری در طول زمان از چنان اهمیتی برخوردار است که یکی از متفکران هر آنچه را که در جامعه پابرجا باشد، نهاد تلقی می‌کند. نکته دیگر توانایی در تحمیل قیود و محدودیت‌ها بر رفتار کنشگران است. وزارتخانه‌های قبل از مشروطه واجد هیچ یک از این ویژگی‌ها نبودند.

 

رویه دیگر ایجاد وزارتخانه‌های جدید به چالش کشیدن نهاد سنتی وزارت و سردرگمی در جایگاه مقام صدارت بود. تلاش‌هایی برای تغییر جایگاه یا حذف مقام صدارت صورت می‌گرفت. گاه مقام صدارت یا همان وزارت عظمی ملغی می‌شد، گاه وظایف آن میان دو یا سه تن قسمت می‌شد، بی‌آنکه کسی عنوان صدارت داشته باشد و گاه همزمان با ابقای مقام صدارت بخشی از وظایف آن به فرد دیگری واگذار می‌شد.

 

علت این آشفتگی‌ها را می‌توان مقاومت نهاد دیرپای وزارت، در قالب مقام صدارت، در برابر تغییرات نهادی دانست. تغییرات نهادی که رویه دیگر ایجاد نهاد‌های جدید است، به سادگی محقق نمی‌شود.

 

چنانکه با همه تلاش‌های دوره ناصری برای الغای مقام صدارت در بخش اعظم این دوره 50 ساله، قدر‌تمندترین فرد دربار با عنوان‌ها و منصب‌های مختلف، مهم‌ترین کارویژه نهاد تا‌ریخی وزارت را بر عهده داشت که همان اداره امور مالی دولت بود. در وزارتخانه‌های سه‌گانه سال 1281ق/ 1864م میرزا محمدخان سپهسالار، وزیر عسکریه، در عمل مدیریت امور مالی و وظایف صدراعظم را عهده‌دار بود.

 

در دستورالعمل وزارتخانه‌های چندگانه سال 1284ق/ 1867م، «میرزا یوسف خان مستوفی‌الممالک به وزارت مالیه و انتظام خزانه و وصول و ایصال مالیات» منصوب شد. او تا سال 1288ق/ 1871م که در این مقام بود گرچه عنوان صدارت نداشت، در قول و عمل «وزیر اول» محسوب می‌شد.

 

در تقسیم وظایف میان وزرای دوگانه «امور کشور» و «امور لشکر» به سال 1294ق/ 1877م قدرت وزیر امور لشکر، میرزا حسین خان سپهسالار، آشکار بود. با وجود این وزیر اعظم کشور، میرزا یوسف خان مستوفی‌الممالک، همچنان وظایف و اختیارات نهاد سنتی وزارت را در قبضه خود داشت. این الگو در اغلب دوره‌های فترت منصب صدارت عظمی در مقطع زمانی مورد بحث برقرار بود.

آشفتگی‌ها دامن‌گیر مقام صدارت هم شده بود. به این معنی که با توجه به آنچه گفتیم، گاه وزارت داخله را هم‌ارز صدارت می‌دانستند و گاه وزارت مالیه و خزانه را همان صدارت عظمی تلقی می‌کردند.

به رغم کوشش‌های مکرر نظم جدید مستقر نشد، اما نظم سنتی هم برقرار نماند. تلاش‌ها برای حذف مقام وزارت با مقاومت این نهاد به تداوم حضور آن در قالب عنوان‌های جدید وزارتی انجامید، در حالی که خود این عنوان‌های وزارتی هنوز نهادینه نشده و دستخوش دگرگونی و جابه‌جایی پیاپی بودند.

 

از سوی دیگر نهاد وزارت در برابر از دست دادن مهم‌ترین کارکرد خود، یعنی مدیریت مالی کشور، مقاومت می‌کرد. همین امر مانع نهادینه شدن و تثبیت موقعیت وزارتخانه‌های جدید بود.

نهاد وزارت در طول قرن‌ها تدبیر امور دولت‌ها را در ایران عهده‌دار بود. وزیر عنصر مرکزی این نهاد به شمار می‌آمد. در قرن نوزدهم، نظام سیاسی ایران و ابزار اجرایی آن، دستگاه دیوانی قادر به تحقق کارویژه‌های تا‌ریخی دولت، یعنی برقراری انتظام داخلی و امنیت خارجی، نبودند.

 

بنابراین، اصلاح نظام اداری و تغییر ساختار دیوانی ابزاری اساسی برای برون‌رفت از شرایط نابسامان موجود تلقی شد. تغییر ساختار دیوانی لاجرم مستلزم تغییر نهاد وزارت بود. تحقق این امر از دو مسیر پیگیری شد: یکم تلاش برای تغییر و تعدیل جایگاه صدراعظم (وزیر سنتی) در دستگاه دیوانی ایران که گاه به الغای موقتی این منصب منجر می‌شد و دوم ایجاد وزارتخانه‌های چندگانه و تقسیم وظایف صدراعظم میان آنها. اما این تغییرات به دشواری امکان‌پذیر بود. وزارت نهادی دیرپا در تا‌ریخ ایران بود و تغییر آن به سادگی میسر نبود.

 

از سوی دیگر تغییر نهادی امری مستمر و تدریجی است. وزارتخانه‌های جدید حاصل تغییر مستمر نهاد‌های پیشین در بستر زمان نبودند، بلکه نتیجه تصمیم و دستور شاه بودند. حاصل کار پیدا شدن عنوان‌های وزارتی بود که در عمل اسامی بی‌رسم و فاقد هر گونه سازوکار یا ساختار مشخص بودند، چرا که فرمان شاه از نیروی کافی برای ایجاد تغییرات نهادی ناگهانی برخوردار نبود.

 

نهاد‌ها حدود اختیارات و دامنه عمل کنشگران و انتظارات از آن‌ها را مشخص می‌کنند. عنوان‌های وزارتی جدید واجد هیچ یک از این ویژگی‌ها نبودند. نتیجه آنکه در پایان سلطنت مظفرالدین شاه اداره امور مهم مملکتی همچنان در مقام صدارت عظمی متمرکز بود.

از سوی دیگر، دولتمردان اصلاح‌طلب و گروهی از روشنفکران به علت آشنایی با نظام‌های حکومتی مشروطه به امید منضبط و قاعده‌مند کردن امور، مفهوم «مسوولیت» وزیران را مطرح کردند، اما طرح این مفهوم در بستر نظام سیاسی استبدادی ایران راه به جایی نبرد.

 

در فقدان مجلس نمایندگان مستقل از دولت که مرجع رسیدگی به عملکرد وزیران باشد، مفهوم مسوولیت لاجرم به مسوولیت نزد شاه یا دربار اعظم تقلیل یافت. حتی گاه هیچ مرجع مشخصی وجود نداشت.

سرانجام انقلاب مشروطه نیروی سیاسی عظیمی فراهم آورد که زمینه‌ساز تغییرات نهادی در نهاد وزارت سنتی ایران شد. ستیز سیاسی بر سر وزارت موسیو نوز و کامران میرزا به گفتگو در موضوع شکل دستگاه اجرایی و تعداد وزیران تبدیل شد و در سطح بالاتر ارائه تعریفی جدید از مفهوم وزارت را برای نیرو‌های سیاسی به مساله‌ای حائز اهمیت بدل کرد.

 

از سوی دیگر دولتِ مسوول هم‌ارز حکومت مشروطه تلقی شد و پیش کشیدن مفهوم وزیر مسوول برای ایجاد تمایز میان مفاهیم جدید و ساختار‌های پیشین به کار گرفته شد.

 

اتحاد این دو عامل نیروی سیاسی و اجتماعی قدرتمندی فراهم کرد که به حذف وزارتخانه‌های متعدد پیشین و ایجاد نهاد جدید وزارت با تعاریف و جایگاه قانونی مشخص و مسوول در برابر مجلس، در نظام سیاسی ایران انجامید. این وزارتخانه‌های جدید چارچوب قطعی و پایدار نظام اداری ایران را در سال‌های بعد شکل دادند.

 

تحولات پس از آن از قبیل استبداد صغیر، دوره فترت، جنگ جهانی اول و... هیچ یک نتوانستند این چارچوب نهادینه را متزلزل سازند. نهادینه شدن وزارتخانه‌های هشت‌گانه در زمان مجلس اول گام مهمی بود که زمینه سازماندهی ادارات دولتی به سبک جدید و تحقق دستگاه اجرایی نوین را فراهم ساخت.

از مقاله‌ای پژوهشی به قلم: سیده فاطمه سادات نژاد، سهراب یزدانی مقدم، محمدتقی مختاری