گارنر فکر می‌کرد که زمان رو به اتمام است؛ ایالات‌متحده، به طرز شگفت‌انگیزی، از قبل نیروهای خود را از این کشور خارج کرده و به کویت بازگرداند، حتی در شرایطی که امنیت همچنان متزلزل بود. در اولین روز اقامتش در بغداد، او با فرمانده محلی ایالات‌متحده ملاقات کرد که به او گفت که نیروهای ایالات‌متحده از نزدیک به 250سایت مختلف در سراسر کشور محافظت می‌کنند. همان‌طور که گارنر می‌فهمید، «در حال حاضر، ما آزادی‌بخش هستیم و در نقطه‌ای پنجره برای رهایی بسته می‌شود و وظیفه ما این است که این بسته شدن را کند کنیم.» وی ادامه داد: «زمانی که بسته می‌شود، ما اشغالگر هستیم و اگر اشغالگر باشیم نمی‌توانیم کاری را که باید انجام دهیم.»
اما گروه گارنر (یعنی ORHA)، به‌شدت دچار کمبود نیرو بود، تا حدی به این دلیل که رامسفلد با انتصاب بسیاری از کارکنان وزارت خارجه، از جمله واریک، به آن مخالفت کرده بود. گارنر سعی کرد تا جایی که می‌توانست به جلو برود، اما مقام‌های عالی‌رتبه ایالات‌متحده در پنتاگون که اکنون در حال تجدیدنظر در برخی از تصمیمات اساسی درباره عراق پسا جنگ بودند، به‌عمد او را از جریان امور دورنگه داشتند. همان‌طور که تاریخ رسمی اشغال از سوی «شرکت رند» بعدها به این نتیجه رسید: «هیچ‌کس در واشنگتن گارنر را از تغییرات عمده در رویکرد به اشغال که در آنجا در نظر گرفته‌شده بود آگاه نکرده بود، تا حدی به این دلیل که هیچ‌کس در واشنگتن به‌جز رامسفلد، متهم به این‌قدر بی‌خبر نگاه‌داشتن گارنر نبود.»
گارنر که به‌دلیل ناتوانی در برقراری سریع نظم در عراق سرزنش می‌شد، در «دی.سی» مورد بی‌مهری قرار گرفته بود. در 24آوریل، در یکی از اولین روزهایی که گارنر به‌راستی در بغداد بود، رامسفلد با گارنر تماس گرفت و به او گفت که برمر به‌عنوان فرستاده ریاست‌جمهوری در عراق جایگزین او شده است. گارنر همیشه می‌دانست که سرانجام کسی جایگزین او خواهد شد - همان‌طور که به شوخی به فیث می‌گفت، بوش فردی «به‌شدت قابل‌احترام» را برای اداره عراق می‌خواست- اما او هرگز تصور نمی‌کرد که انتصاب او فقط چند روز طول بکشد. گارنر نه‌تنها قربانی سیاست‌های بوروکراتیک «دی.سی»، بلکه قربانی واقعیت‌های عراق هم بود. آن کارکرد آسانی که برای ORHA در نظر گرفته شده بود یک رویا و امید واهی بود؛ نام این سازمان، با تاکید بر «بازسازی و کمک‌های بشردوستانه»، اکنون بسیار خوش‌بینانه به نظر می‌رسید، با توجه به اینکه آنچه عراق بیش از همه به آن نیاز داشت، نشانه‌ای از یک اقتدار کارآمد بود.
کلانتر جدید
برمر نشان‌دهنده شروعی تازه برای ایالات‌متحده در عراق بود و او یک سازمان قوی‌تر و برجسته را رهبری خواهد کرد؛ چیزی که اکنون «حکومت ائتلاف موقت» (CPA) نامیده می‌شد که جانشین ORHAشده بود. در نشانه‌ای از تصمیم‌گیری عجولانه و بدون فکر در آن زمان، زمانی که دولت بوش «حکومت ائتلاف موقت» را تاسیس کرد، هرگز به خود زحمت نداد که دستور تعطیلی ORHA را صادر کند؛ این دفتر به‌تازگی کار خود را متوقف کرد. انتصاب برمر تقریبا همه را در واشنگتن شگفت‌زده کرد. حلقه‌های واقعی تصمیم‌گیری در آن زمان آن‌قدر کوچک بودند -عمدتا به دفاتر چنی و رامسفلد محدود می‌شدند- که حتی مقام‌های ارشد دولت همزمان با مردم از این خبر مطلع شدند. تنت در حال رانندگی به مقر سیا پس از اعلام این خبر، با پاول تماس گرفت و پرسید: «درباره این آدم، پل برمر، چه می‌دانی؟» اما این انتصاب - و ماموریت عظیمی که با آن همراه شد - با رویکرد در حال تحول رامسفلد و چنی سازگار بود.
همان‌طور که «رابرت گرنیر» - که نماینده سیا در فرآیند بین سازمانی برای عراق بود - به یاد می‌آورد، به یاد دارم که معاون رئیس‌جمهور به‌طور خاص گفت: «این یک انتخاب بین مشروعیت و کنترل است و ما باید کنترل را انتخاب کنیم.» برمر از جلسات قبل از خروج خود در واشنگتن به این نتیجه رسید که عراق به رویکردی سخت‌تر و اصلاحات گسترده‌تر از آنچه گارنر به دنبال آن بود، نیاز دارد. جلسات توجیهی باعث شد که او احساس کند گویی به سمت کشوری در حال فروپاشی می‌رود. عراقی‌ها با کمبود برق و آب مواجه بودند و غارتگران در خیابان‌ها پرسه می‌زدند. دستگاه امنیتی به‌طور دسته‌جمعی تسلیم نشده بود؛ به‌سادگی ذوب‌شده بود. عراق به رویکردی محکم‌تر و سریع‌تر نیاز داشت. تا آنجا که برمر می‌توانست بگوید، هر فرضی که ایالات‌متحده درباره «فاز چهارم» کرده بود، نادرست بود.
امید این بود که دولت عراق تا حد زیادی از تهاجم «سالم» و «دست‌نخورده» بیرون بیاید و ایالات‌متحده بتواند به‌آرامی وارد عمل شود تا غذا و کمک فراهم کند، زیرساخت‌های نفتی را ایمن کند و سپس کلیدها را به عراقی‌ها بازگرداند. برمر در مصاحبه‌ای گفت: «به یادآوردن نام ORHA جی گارنر -سازمان بازسازی و کمک‌های بشردوستانه- مهم است.فرضِ پشتِ این عنوان این بود که ما با همان وضعیتی روبه‌رو خواهیم شد که پس از جنگ اول خلیج‌فارس با آن مواجه شدیم: حملات گسترده به میادین نفتی، جنبش گسترده بشردوستانه و پناهندگان.» «والتر اسلوکامب» یکی از دستیاران ارشد برمر در جلسات توجیهی شتاب‌زده در «دی.سی» شرکت کرد؛ آن هم زمانی که او و رئیسش برای رفتن به بغداد آماده می‌شدند. او به یاد می‌آورد که از چیزهایی که آموخته حیرت‌زده شده است: عراق هیچ دولت یا ارتش کارآمد و فعالی نداشت و اقتصاد و زیرساخت‌هایش توسط تحریم‌ها، فساد و سوء‌مدیریت فلج شده بود.
تمام دفترها و پایگاه‌های نظامی حزب بعث توسط سربازان فراری و عراقی‌های فرصت‌طلب ویران یا غارت‌شده بود. تقریبا تمام تجهیزات از بین رفته بود. اسلوکامب به یاد می‌آورد: «آنها سیم‌ها را از دیوارها بیرون می‌آوردند. آنها حتی توالت‌های سرپایی را هم دزدیدند.» بنابراین منطقی به نظر می‌رسید که برمر و اسلوکامب توصیه کردند برنامه‌های قبلی برای حفظ ارتش عراق را به نفع آموزش ارتش جدید کنار بگذارند. پس‌ازآنکه این دو طرح جدید خود را به رامسفلد ارائه کردند - و رامسفلد هم آن را تایید کرد- اسلوکامب و سایرین در پنتاگون شروع به تهیهی پیش‌نویسی کردند که به دستوری سرنوشت‌ساز برای انحلال ارتش عراق تبدیل شد. اسلوکامب گفت: «ما تصمیم گرفتیم بیایید از اول شروع کنیم. اگر ارتش دست‌نخورده می‌ماند، کل داستان متفاوت می‌شد. نمی‌دانم چگونه، اما متفاوت می‌شد.»
