منطقه فرود امتیاز شهرداری

مدیریت شهری تهران از یک مسیر انحرافی به دنبال ارزان‌‌‌سازی مسکن در تهران و گشایش قفل خانه‌‌‌دار شدن مستاجرهای پایتخت است؛ مسیری که از مسیر صدور امتیازهای ویژه می‌‌‌گذرد و از قضا منطقه فرود این امتیازهای ویژه نیز، جایی به جز مناطق هدفی که قابلیت عرضه مسکن ارزان در آنها وجود دارد، بوده است.

به گزارش «دنیای اقتصاد»، مدیریت شهری پایتخت در یک سال و نیم گذشته کلید گشایش مسکن ارزان به روی تهرانی‌‌‌های اجاره‌‌‌نشین و فاقد مسکن را در صدور مجوزهای حمایتی انبوه ساخت‌وساز تعریف کرده و این طور تصور می‌کند که اگر بازار مسکن و ساخت‌وساز تهران از دایره قرمز رنگ محدودیت‌های طرح تفصیلی که سقف مجاز برای تراکم و کاربری هر قطعه زمین در شهرها تعیین کرده است، خارج شود، می‌‌‌تواند با افزایش ساخت‌وساز به این ترتیب تولید آپارتمان ارزان را کلید بزند و حتی یک گام جلوتر، کاری کند که این خانه‌‌‌ها به دست فاقدان مسکن برسد. برای طراحی این کلید تشکیلاتی موسوم به قرارگاه مسکن توسط مدیریت شهری راه‌‌‌اندازی شده که عمده اهداف آن از محل مصوبات کمیسیون ماده 5 شهر تهران تامین می‌شود. کمیسیون ماده 5 اتاق توافق برای صدور مجوز ساختمانی فراتر از دایره قرمز طرح تفصیلی شهر تهران است که شهرسازان و کارشناسان شهری محصول این کمیسیون در ادوار مختلف مدیریت شهری را تحت عنوان «رانت ساختمانی» و «شهرفروشی» خطاب کرده‌‌‌اند. اما گذشته از این قبیل تعابیر، آنچه عیان است این است که اتاق کمیسیون ماده 5، اتاق توافق ساختمانی است.

طی سال‌های گذشته دو ایراد و انحراف در کمیسیون ماده5 همواره وجود داشته که پیش‌تر «دنیای اقتصاد» به یکی از آنها پرداخته بود و اکنون در این گزارش به ایراد دوم خواهد پرداخت. ایراد و انحراف اول عملکرد کمیسیون ماده 5 تهران پیرامون این تلقی بود که آیا صدور مجوز حمایتی برای ساخت مسکن، منجر به افزایش عرضه مسکن ارزان و در دسترس می‌شود؟ آخرین سند در رد این موضوع، گزارشی از مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس بود که به صراحت به این واقعیت پرداخت که وقتی شهرداری امتیازی صادر می‌کند و در حقیقت بابت صدور این امتیاز از منافع جمعی شهر هزینه می‌شود، حتما باید این قبیل امتیازها به نوعی گارانتی شده و در خدمت کسانی که مشمول حمایت برای تامین مسکن هستند، قرار بگیرد. به بیان ساده‌‌‌تر وقتی شهرداری قصد دارد یک امتیاز ویژه برای ساخت‌وساز صادر کند، باید در نهایت اطمینان حاصل کند که خانه‌‌‌های ساخته شده در قالب این امتیاز به دست فاقدان مسکن خواهد رسید. این در حالی است که در حال حاضر چنین کنترلی روی مصوبات کمیسیون ماده 5 وجود ندارد. از طرفی حتی تمرکز صدور مجوزهای خاص نیز در مناطقی از شهر که تامین مسکن ارزان در آنها میسر است، صورت نمی‌‌‌گیرد و بخشی از آنها در سایر مناطق که اغلب اشباع از جمعیت و خدمات هستند، صادر می‌شود. هرچند حتی اگر همه امتیازهای ساختمانی در 9 منطقه جنوبی شهر (مناطق 9 تا 20) صادر شود نیز باز هم هیچ تضمینی نیست که فقط کسانی که مشمول حمایت برای خانه‌‌‌دار شدن هستند، از محصول این ساخت‌وسازها خریداری کنند.

اما انحراف دومی که درباره عملکرد کمیسیون ماده 5 شناسایی شده است مربوط به منطقه جغرافیایی صدور مجوزهای خاص است که در این گزارش به جزئیات آن خواهیم پرداخت. در واقع سوال این است که با توجه به وجود دوقطبی شدید جغرافیایی و خدماتی در تهران که حاصل از تمرکز عمده خدمات در نیمه شمالی شهر طی همه سال‌های گذشته بوده است، آیا امتیازها و حمایت‌‌‌ها از مسکن‌‌‌سازی فراتر از حدود طرح تفصیلی در جهت رفع این دو‌قطبی و گسل رفاهی بوده یا آن را تشدید می‌کند؟ اطلاعات گزارش به این سوال پاسخ می‌دهد.

مطالعات مکتوبی که توسط معاونت شهرسازی وزارت راه و شهرسازی از کارنامه عملکرد یک دهه فعالیت منجر به صدور مصوبات کمیسیون ماده 5 منتهی به سال 1401 انجام شده است، نشان می‌دهد در وهله اول در یک سال گذشته دور موتور صدور امتیاز ساختمانی از طرف شهرداری تهران در این کمیسیون شتاب گرفته است. به این ترتیب سهم مصوبات کمیسیون ماده 5 در پروانه‌‌‌های ساختمانی از زیر یک درصد در طول دهه 90 به 6درصد در سال 1401 افزایش یافته است. از سوی دیگر این حجم بالای مصوبه منجر به افزایش تراکم ساختمانی در شهر به جای اینکه در مناطق جنوبی 9 تا 20 که حمایت شهرداری در آن مناطق امری لازم است، متمرکز شود، با تمرکز بر دو منطقه گران و لوکس بالاشهر که هم از آپارتمان و هم از خدمات شهری اشباع است، صادر شده است. بر اساس این گزارش 25درصد از مصوبات کمیسیون ماده5 به مناطق یک و دو تعلق داشته و در مقابل، سهم 9 منطقه جنوبی فقط 20 درصد بوده است.

طرح تفصیلی به حاشیه رانده شد

به گزارش «دنیای اقتصاد»، بر اساس قوانین موجود مصوبات کمیسیون ماده5 باید با هدف منعطف‌‌‌سازی و اعمال اصلاحات در طرح تفصیلی تنظیم شود. در واقع آنچه اهمیت دارد این است که طرح تفصیلی به عنوان نقشه بالادست شهرسازی است که تکلیف «کاربری» و «تراکم» را به عنوان دو عنصر بسیار مهم در ساخت‌وسازهای شهری روشن کرده است. اصل بر این است که آنچه در این سند بالادست تعیین شده مگر به ضرورت غیر قابل انکار نباید تغییر پیدا کند. اما در یک سال گذشته 86 درصد از مصوبات کمیسیون ماده 5 به جای اینکه صرف پرداختن به حل مشکل پهنه‌‌‌های تهران شود و در واقع از جنس طرح‌‌‌های موضوعی و موضعی باشد، برای صدور امتیاز ویژه بر اساس درخواست مالکان متقاضی موردی اخذ جواز بیش از ضوابط تعیین شده در طرح تفصیلی بوده است. به بیان دیگر 86درصد از مصوبات کمیسیون ماده5 در سال گذشته، همان سالی که از نگاه مدیران شهری یکی از بهترین سال‌های فعالیت کمیسیون ماده 5 توصیف شده است، در خدمت صدور مجوزهای خصوصی به جای تصویب طرح‌‌‌های عمومی موضوعی و موضعی بوده و دور موتور تند ماشین صدور مصوبات کمیسیون ماده5 نیز صرف حل مشکلات ساخت‌وساز در پایین شهر نشده است. هرچند حتی اگر چنین می‌‌‌شد، با توجه به ناقص بودن چرخه صدور امتیاز در خدمت تامین مسکن ارزان، باز هم الزاما منجر به تسهیل دسترسی به مسکن ارزان نمی‌‌‌شد.

گزارش معاونت شهرسازی وزارت راه و شهرسازی نشان می‌دهد برآیند کلی تصمیمات کمیسیون ماده 5 در یک سال گذشته منجر به این شده که تراکم ساختمان‌‌‌هایی که به واسطه این مجوزها در شهر ساخته شده است به طور میانگین دو برابر محدودیت تعریف شده در دایره قرمز رنگ طرح تفصیلی باشد؛ به این ترتیب که میانگین تراکم‌‌‌های صادر شده در مصوبات این کمیسیون2/ 8 طبقه بوده، در حالی که بر اساس طرح تفصیلی میانگین طبقات مجاز طرح تفصیلی در پرونده‌های مذکور 6/ 4 طبقه تعریف شده است.

در بخشی از این گزارش نیز به صراحت عنوان شده که در سال 1401 بیش از 6درصد از پلاک‌‌‌ها، به جای ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در کمیسیون ماده 5 شهر تهران تعیین‌تکلیف شده‌‌‌اند و از این روند با تعبیر «به حاشیه راندن تدریجی ضوابط طرح تفصیلی و ترویج سوداگری» یاد شده است.

نکته تلخ ماجرا این است که سهم تصمیمات موضوعی و موضعی از کل مصوبات کمیسیون ماده 5 است که در حداقلی‌‌‌ترین سطح باقی مانده و در عوض عمده پروانه‌‌‌های صادر شده مربوط به توافق‌‌‌ها بر سر پرونده‌‌‌های موردی است. مساله تامل‌‌‌برانگیز دیگر این است که هنوز از نظر مدیریت شهری همین حالا هم طرح تفصیلی هنوز باید در تصمیمات شهرداری سهم و جایگاه داشته باشد، کما اینکه به عنوان مثال یکی از عناوین مصوبات این کمیسیون در سالی که گذشت «بررسی اشکالات موجود طرح تفصیلی در مناطق شهری» بوده است. این قبیل عناوین نشان می‌دهد مدیریت شهری می‌‌‌داند که طرح تفصیلی باید مبنای همه تصمیمات شهرسازی باشد، اما باز هم به موازات مفاد آن، مجوزهای زیادی را در قالب کمیسیون ماده5 صادر می‌کند.

دستبرد به پس‌‌‌انداز تهران

در مجموع امتیازهای صادر شده در قالب مصوبات سال 1401 کمیسیون ماده5 شامل سه بخش کلی است. بخش اول صدور مجوز تراکم تا دو برابر حد مجاز که پیش‌تر به آمار آن اشاره شد؛ دوم منتقل کردن زمین‌‌‌های سبز از دایره قرمز طرح تفصیلی به محدوده مجاز ساخت‌وساز که مصداق آن مصوبه «تغییر کاربری بخشی از اراضی محدوده سازمان برنامه جنوبی با کاربری تثبیت شده سبز» بوده است. در نهایت مجوز مصرف پس‌‌‌اندازهای شهر یعنی زمین‌‌‌های ذخیره که کارکرد آنها تامین خدمات برای آینده شهر بوده اما برخی از آنها با مجوزهای کمیسیون ماده5 به مصرف خانه‌‌‌سازی رسیده است. یکی از انواع این قبیل مجوزها نیز مربوط به «اصلاح زیرپهنه برخی از املاک محدوده بلوار فرحزادی از زیرپهنه S123 که دارای هاشور اراضی ذخیره توسعه و نوسازی شهری است به پهنه R (مسکونی)» بوده که در فهرست امتیازهای صادر شده در کمیسیون ماده5 در سال گذشته وجود دارد. همچنین در مجموع مصوبات این کمیسیون موجب شده که ظرف جمعیتی تهران دستخوش تغییراتی شود. طی سال‌های گذشته برخی از مناطق شهر تهران به لحاظ اشباع از جمعیت متناسب با ظرفیت موجود، از نظر تولید آلودگی، دسترسی به خدمات و تامین سکونت نیز  دیگر ظرفیت ندارد. این در حالی است که مصوبات کمیسیون ماده5 در سال گذشته بالغ بر 60 هزار نفر ظرفیت جمعیت‌‌‌پذیری جدید در تهران ایجاد کرده است. به عنوان مثال مطالعاتی وجود دارد که نشان می‌دهد در حالی که مناطق یک و دو از جمعیت اشباع شده و حتی سرریز دارد، مناطقی در نیمه جنوبی تهران مثل منطقه 9 وجود دارد که هنوز ظرف جمعیت‌‌‌پذیری آنها پر نشده است. به این ترتیب انتظار می‌رود هر نوع صدور مجوز منجر به افزایش جمعیت‌‌‌پذیری صرفا در مناطقی شود که ظرفیت دارد. این در حالی است که مطالعه مصوبات یکساله کمیسیون ماده5 مربوط به سال 1401 نشان می‌دهد این طور نبوده است.

به عنوان مثال منطقه 12 تا افق 1404 می‌‌‌تواند هدف ساخت‌وساز برای سکونت تا 340 هزار نفر جمعیت باشد و تا سال 99 نیز فقط برای جمعیت‌‌‌پذیری 323هزار نفر در این منطقه خانه‌‌‌سازی صورت گرفته است. با توجه به رکود فراگیر ساختمانی در سال‌های اخیر این عدد بعید است هنوز هم به مرز 340هزار نفر رسیده باشد. اما در مقابل ظرفیت جمعیت‌‌‌پذیری مجاز منطقه یک تا سال 1404 بالغ بر 520 هزار نفر است و در سال 99 نیز 518 هزار و 500 نفر از این ظرفیت در ساخت‌وسازهای موجود تامین شده بود و الباقی نیز باید به تدریج در ساخت‌وسازهای جاری تا 1404 تکمیل شود. همچنین در منطقه 2 در حالی که جمعیت‌‌‌پذیری 730 هزار نفر تعریف شده، تا سال 99 برای سکونت بیش از این تعداد یعنی 745 هزار نفر، خانه‌‌‌سازی صورت گرفته است.

خانه‌‌‌سازی بی‌‌‌رویه و هشدار «آب»

به گزارش «دنیای اقتصاد»، یکی از هشدارهایی که وزارت راه و شهرسازی بر اساس آن گزارش مصوبات کمیسیون ماده5 و بازی با خط قرمزهای طرح تفصیلی در کمیسیون ماده5 را تدوین کرده، هشدار «آب» است. مدیران شهری در ماه‌‌‌های اخیر بارها ادعا کرده‌‌‌اند که چیزی به نام «شهرفروشی» و «تراکم‌‌‌فروشی» در تهران وجود ندارد و مقصود آنها این است که چنین روندهایی به شکل آنچه در دهه 80 و در قالب «تراکم سیار» رایج بود، وجود ندارد که همین‌طور هم هست. اما ماجرای هشدار و انذار کارشناسان نسبت به شهرفروشی به چیزی فراتر از مدل منسوخ صدور امتیاز خاص ساختمانی در دهه 80 باز می‌‌‌گردد. کارشناسان به دو علت درباره عواقب شهرفروشی نگران هستند. یک نگرانی از آنجا نشات می‌‌‌گیرد که تجربه نشان داده هر زمان تراکم مجاز در یک قطعه زمین افزایش پیدا می‌کند، به همان نسبت قیمت زمین نیز در مسیر صعود قرار می‌‌‌گیرد و روی قیمت مسکن نیز اثر افزایشی خواهد داشت. بنابراین روند دستکاری افزایشی تراکم در شهری مثل تهران، نقض غرض تامین دسترسی به مسکن ارزان است.

از سوی دیگر سقف ساخت‌وساز محدود شده است تا با توجه به محدودیت‌های منابع طبیعی در تهران، فشار بیش از حدود قابل تحمل به منابع از ناحیه جمعیت مازاد ساکن در تهران صورت نگیرد. در واقع یک اصل مهم در تعیین جمعیت‌‌‌پذیری شهرهای مختلف، بحث محدودیت منابع آب است. در این گزارش قید شده که با ساخت‌وسازهای صورت گرفته، همین حالا مناطق یک، 2، 4، 5، 6 و 14 از جمعیت پیش‌‌‌بینی شده در افق 1404 عبور کرده‌‌‌اند. همچنین مناطق 7، 12، 13، 15، 16، 18، 19، 20 و 21 با جمعیت پیش‌‌‌بینی شده فاصله کمی دارند. همچنین در ادامه تاکید شده که با توجه به محدودیت منابع آب، شرایط طبیعی، خدمات و ... رعایت ظرفیت جمعیتی مناطق در تصمیم‌‌‌گیری‌‌‌های کمیسیون ماده5 ضروری است و نباید از آن غفلت شود.

علیرضا زاکانی، شهردار تهران اخیرا در نشستی خبری که با موضوع عملکرد کمیسیون ماده5 برگزار شد، به این موضوع پرداخت که کارکرد کمیسیون ماده5، باز کردن قفل‌‌‌های طرح تفصیلی است. اما با این کارنامه عملکرد به نظر می‌‌‌رسد قفل‌‌‌های طرح تفصیلی در یک سال گذشته نه با غلبه انتفاع طبقات محروم ساکن پایتخت، بلکه عمدتا برای بالای شهر‌نشین‌‌‌ها باز شده است.