فرجام نوسازی دستوری تهران قدیم

راضیه احقاقی: در پایان هفتمین سال از تعریف پروژه احیای «تهران قدیم» در محله سیروس؛ «دنیای‌اقتصاد» به بررسی جامعی در خصوص دلایل زمین‌‌‌گیر شدن پروژه سیروس 2 پرداخت. تقریبا سه دهه از مطرح شدن لزوم بازآفرینی در محلات قدیمی و بافت فرسوده در کل کشور و به‌خصوص شهر تهران می‌‌‌گذرد؛ در طول سالیان سپری‌شده از مطرح شدن لزوم بازآفرینی محلات قدیمی پروژه‌‌‌های متعددی در حوزه فرسوده‌‌‌زدایی از محلات قدیمی در کشور تعریف شد که برخی از این پروژه‌‌‌ها موفق و برخی دیگر ناموفق بودند. با وجود این برآیند پروژه‌‌‌های تعریف و اجرایی‌شده در طول این زمان  نشان از عدم‌موفقیت در زمینه بازآفرینی بافت فرسوده دارد.

حدود 20 درصد از پلاک‌‌‌های شهر تهران متعلق به خانه‌‌‌های فرسوده هستند؛ درواقع از یک میلیون پلاک شهر تهران،  200 هزار پلاک در بافت فرسوده بوده و مورد بازسازی قرار نگرفته‌‌‌اند. طی سال‌‌‌های گذشته به‌رغم تاکید دولت‌‌‌های مختلف در لزوم بازسازی بافت فرسوده و وعده‌‌‌های گسترده برای حمایت از این طرح‌‌‌ها؛ تغییر محسوسی در تعداد پلاک‌‌‌های فرسوده شهر تهران ایجاد نشده و همین موضوع موید عدم‌موفقیت طرح‌‌‌ها و بسته‌‌‌های تشویقی دولت‌‌‌ها در زمینه بازآفرینی محلات قدیمی شهر تهران است.

مساله نوسازی بافت فرسوده شهر تهران از آنجایی اهمیت جدی پیدا می‌‌‌کند که بیش از 2 میلیون نفر از 9 میلیون نفر ساکنان پایتخت در این مناطق ساکن هستند؛ در عین حال بافت فرسوده شهر تهران در 9 منطقه جنوب شهر تهران پراکنده شده است. همچنین بخش قابل‌توجهی از ساکنان بافت فرسوده متعلق به دهک‌‌‌های پایین درآمدی کشور هستند و همین موضوع لزوم حمایت‌‌‌های دولتی برای نوسازی در این بافت را تشدید می‌‌‌کند.

در سال 1396 سیاستگذاران حوزه مسکن در کشور طرح ملی در زمینه بازسازی محلات فرسوده شهری به شکل تجمعی و با حضور مستقیم دولت را مطرح کردند. این طرح برای 100 محله فرسوده واقع در 40 شهر کشور تعریف شد؛ در قالب این پروژه‌‌‌ها دولت موظف به خرید پلاک‌‌‌های واقع در بافت فرسوده و تامین اراضی آماده برای ورود سرمایه‌‌‌گذاران ساختمانی برای نوسازی محله‌‌‌محور بافت فرسوده شد. مطابق پروژه‌‌‌های تعریف‌شده، تعیین شد که 25 هزار واحد مسکونی در این محلات ساخته شوند.

در این شرایط پروژه سیروس 2 به‌‌‌عنوان پروژه نمونه کشوری برای بازسازی محله‌‌‌محور بافت فرسوده در محله سیروس شهر تهران با عنوان پروژه «بازآفرینی زمین صفر» تعریف شد. اجرای پروژه «سیروس2» سه هدف اصلی را دنبال می‌‌‌کرد؛ افزایش مقیاس نوسازی در محله مورد نظر (تجمیع 40 تا 50 پلاک) و در نتیجه افزایش قابل‌توجه سطح نوسازی محله؛ ایجاد امکانی برای افزایش توان مالی سازندگان با تامین زمین از سوی دولت و در نهایت نوسازی منطقه با رویکردی فراتر از تامین خانه. در حالی که رویکرد دولت در تعریف پروژه «سیروس 2» ایجاد فرصتی برای بازآفرینی محله سیروس بود، در آستانه  ورود به سال هشتم تعریف این پروژه، این طرح به ایجاد زمین خالی در محله سیروس انجامید و به تعبیری دیگر طرح «سیروس2» به خاک نشست.

دلایل زمین‌‌‌گیری «سیروس2»

بررسی‌‌‌های «دنیای‌اقتصاد» از دلایل ناکامی این طرح  با سپری شدن هفت سال از زمان تعریف،  دو عامل اصلی را در بروز این وضعیت دخیل می‌‌‌داند. تحمیل تراکم به سازنده به‌‌‌نحوی که مشارکت در این طرح و اجرای آن،  امکان ایجاد عایدی (حاشیه سود) برای سازنده را  فراهم نکرده است و ورود اقتصاد کشور به دوره‌‌‌ای که در آن دیگر فعالیت‌‌‌های مولد و حتی غیر‌مولد فاقد توجیه اقتصادی شدند.

در شهر تهران ساخت‌‌‌وساز زمانی صرفه اقتصادی دارد که تراکم بیش از 4 طبقه در یک طرح تعریف شود؛ اما در پروژه «سیروس 2»،  ساخت واحدهایی 65 تا 110 متر مربعی با فضای تراس گسترده به شکل 2،  3 و 4 طبقه تعریف شده بود. درواقع پروژه سیروس2 از ابتدا غیراقتصادی تعریف شد؛ اما سیاستگذاران وقت حوزه مسکن،  اجرای این طرح به شکل غیراقتصادی را به‌‌‌عنوان یک نمونه الگوی کشوری تقبل کرده و درواقع به سرمایه‌‌‌گذار تحمیل کردند.

بررسی‌‌‌ها حاکی از آن است که برآورد اولیه از هزینه ساخت در طرح اولیه «سیروس 2» برای اجرای پروژه 98 واحدی حدود 39 میلیارد تومان بود. برای این طرح 27 هزار مترمربع فضای غیرخالص و 10 هزار متر مربع فضای مسکونی خالص تعریف شده بود؛ بنابراین متوسط هزینه ساخت هر مترمربع آپارتمان در این پروژه بیش از یک میلیون و 400 هزار تومان بود که این رقم در همان زمان نیز با توجه به شرایط موجود غیر قابل توجیه به لحاظ اقتصادی بود. این در حالی است که در شرایط کنونی کف قیمت برای ساخت هر متر مربع آپارتمان به حدود 15 میلیون تومان یعنی 10 برابر نرخ فعلی رسیده است.  پروژه «سیروس2» در قالب مدل «زمین صفر» آغاز شد؛ در این طرح قرار بود دولت پلاک‌‌‌های مدنظر در بافت فرسوده را تملک کرده و بدون انتقال مالکیت زمین به سازنده در اختیار وی برای اجرای پروژه ساخت قرار دهد.

همچنین در این پروژه تعریف شد که سازنده بعد از اتمام عملیات ساخت و نوسازی محله یا بخشی از محله‌‌‌ای که برای نوسازی به وی واگذار شده است،  «اصل مبلغ سرمایه‌‌‌گذاری‌شده در طول دوره ساخت به‌‌‌علاوه 18 درصد مبلغ سرمایه‌‌‌گذاری شده» را به‌‌‌عنوان «سود» به شکل واحدهای آماده یا پول نقد دریافت ‌‌‌کند و مابقی واحدها را به دولت (مالک زمین) واگذار می‌‌‌کند؛ واحدهای ساخته‌شده در این بافت‌‌‌ها در نهایت به متقاضیان واجد شرایط و با نرخ کارشناسی روز بازار مسکن واگذار می‌‌‌شود. در حالی این مدل برای بازسازی پروژه سیروس2 مدنظر قرار گرفت که با آغاز عصر جهش مسکن از سال 1397 به بعد بازارهای طلا و ارز،  به طور متوسط بازدهی بیش از 50 درصدی را در بازه سالانه به همراه داشتند؛ در عین حال طی سال‌‌‌های سپری‌شده از 1397 به بعد،   بازدهی بخش مسکن در بازه سالانه نیز بیش از 50 درصد و بازدهی سرمایه‌‌‌گذاری در بخش زمین حدود 60 درصد بود. در چنین شرایطی طبیعی بود که سرمایه‌‌‌گذار از اجرای پروژه‌‌‌ای غیراقتصادی با حداکثر بازدهی سالانه 18درصدی امتناع کند و پروژه به دلیل عدم‌سودآوری،  به مرحله اجرا نرسد.

شکست سیروس2 قابل پیش‌بینی بود؟

کارشناسان متعددی نسبت به شکست پروژه سیروس2 هشدار داده بودند؛ روزنامه «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی با عنوان «احیای تهران‌‌‌قدیم با اهرم دولتی» نسبت به بروز این وضعیت هشدار داده بود و در بهترین حالت اجرای آن را منوط به صرف زمان زیاد دانسته بود. اگرچه اهرم‌‌‌سازی پروژه‌‌‌های پایلوت از سوی دولت می‌تواند مدلی موثر برای نوسازی بخشی از بافت‌‌‌های فرسوده باشد اما به سه دلیل عمده یعنی «وقت‌‌‌گیر بودن اجرای این مدل»،  «عدم‌امکان برای اجرای این طرح‌‌‌ها در مقیاس وسیع(فراگیر نبودن)» و همچنین «محدودیت منابع بانکی» نمی‌تواند نسخه واحد و قطعی نوسازی برای همه محدوده‌‌‌های هدف باشد.  هم‌‌‌اکنون به دلیل وجود بوروکراسی‌‌‌های اداری و کندی برخی اقدامات برای واگذاری زمین به سازندگان به منظور اجرای پروژه‌‌‌های احیای محلات با اهرم زمین دولتی به جای اینکه از مرحله شروع طراحی تا پایان پروژه حداکثر دو سال زمان صرف شود،  زمان لازم می‌تواند تا حدود 5 سال افزایش یابد. در عین حال پروژه‌‌‌های این‌چنینی در دنیا نیز به نتیجه مطلوبی نرسیده است. ترکیه در زمره کشورهایی قرار دارد که محله‌‌‌سازی با اخراج ساکنان بومی را اجرایی کرد؛ طرحی که به نتیجه مطلوب نرسید و تبعات فراوانی را برای ساکنان رقم زد.  

جزئیات پروژه «سیروس2»

بیش از دو دهه از مطرح شدن لزوم بازآفرینی محله سیروس در کشور می‌‌‌گذرد؛ در طول سالیان سپری شده طرح‌‌‌ها و پیشنهادهای متعددی برای بازسازی این محله قدیمی که در مجاورت بافت بازار سنتی تهران قرار گرفته مطرح شده است. در نیمه دوم دهه 70 تملک کل محله به مساحت 40 هکتار و ساخت محله‌‌‌ای جدید با همکاری دولت و سازمان‌های ذی‌ربط به‌‌‌عنوان طرح اولیه برای بازسازی این محله قدیمی مطرح شد. در ادامه بازوهای اجرایی وزارت راه وشهرسازی نسبت به تملک پراکنده زمین در این منطقه اقدام کردند. شرکت‌های دولتی زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی و شهرداری طی سال‌های گذشته و در راستای نوسازی و بهسازی این منطقه نسبت به تملک زمین در این محله اقداماتی را اجرایی کرده‌‌‌اند.

به‌رغم تلاش انجام شده در زمینه تملک زمین‌‌‌های منطقه طی بیش از دو دهه اخیر، تنها بخشی از زمین‌‌‌ها به تملک نهادهای وابسته به دولت و نهادهای عمومی درآمد. مقاومت بخشی از مردم بومی برای واگذاری ملک خود باعث شد تا هیچ‌گاه تملک زمین‌‌‌های محله سیروس به طور کامل انجام نشود و در نهایت نیز عمده تملک‌‌‌های منطقه به شکل پراکنده انجام شد. عدم‌تملک منسجم در منطقه باعث شد تا برای سالیان متمادی امکان تعریف حتی یک پروژه منسجم در این محله وجود نداشته باشد و در واقع سنگ بزرگ نوسازی محله 40 هکتاری سیروس به هدف اصابت نکرد.

ویژگی‌‌‌های منطقه‌‌‌ای محله سیروس از جمله وجود پلا‌‌‌ک‌‌‌های ریزدانه، قرارگیری در مجاورت بازار تهران و تبدیل بخشی از خانه‌‌‌های این محله به‌‌‌عنوان انبار پشتیبان بازار و بنابراین ایجاد محل درآمدی خوب برای مالکان خانه در این منطقه در زمره موضوعاتی است که نوسازی در این منطقه را با چالش‌‌‌های جدی همراه کرده است. در عین حال قرارگیری این منطقه در حریم بافت تاریخی کشور نیز مزید بر علت شده و درواقع پایین بودن تراکم اعطایی در این محله باعث شده تا نوسازی در این منطقه فاقد سودآوری باشد. بنابراین محله سیروس به لحاظ موقعیت مکانی دارای ویژگی‌‌‌های منحصر به فردی است که نوسازی در آن را دشوار می‌کند. در این شرایط عدم‌نوسازی محله باعث شده تا بخشی از ساکنان بومی از منطقه خارج شوند و این محله در زمره مناطق مهاجرپذیر قرار گیرد. کاهش حضور خانوار در محله سیروس به دلیل افت منزلت اجتماعی و تغییر کاربری بخشی از خانه‌‌‌های فرسوده از مسکونی به انبار، نیز بر چالش‌‌‌های اجتماعی این منطقه افزوده است و درواقع شرایط زندگی را برای ساکنان دشوار کرده است.

وجود چالش‌‌‌های متعدد در زمینه محله سیروس باعث شد تا اولین پروژه نوسازی در این محله با حمایت دولت در سال 1390 با عنوان «سیروس1» تعریف شد. این پروژه در بخشی از منطقه که ورودی محله بود تعریف شد. برای اجرای آن 41 پلاک به تملک دولت درآمد و 180 واحد طی سال‌های 1391 تا 1395 در این بخش ساخته شد. ساخت این مجتمع، توانست تا حدی شمایل منطقه را تغییر دهد؛ به‌‌‌نحوی که بخشی از ساکنان بومی به نوسازی خانه‌‌‌های خود ترغیب شدند. نتیجه مثبت پروژه «سیروس1» نهادهای دولتی سیاستگذار حوزه مسکن را ترغیب کرد که اجرای طرح نوسازی محله‌‌‌ای در سطح کشور را از محله سیروس تهران و با عنوان پروژه «سیروس2» به‌‌‌عنوان الگوی نمونه پیش ببرند. با توجه به اجرای پروژه سیروس یک در منطقه، تملک زمین پروژه دوم سخت‌تر و شامل هزینه بیشتری شد؛ تغییر شکل محله باعث شده بود تا بخشی از مالکان علاقه‌‌‌مند به حفظ خانه‌‌‌های خود و نوسازی شخصی شوند. با این وجود پروژه سیروس 2 با هدف تملک 50 پلاک و ساخت 240 واحد در این منطقه تعریف شد.

 با این وجود این طرح به شکل اولیه ادامه پیدا نکرد؛ تعدیل تراکمی و انتخاب این منطقه برای ساخت یک مجتمع پایلوت برای ایجاد مجتمعی منطبق با الگوی بومی باعث شد تا پروژه 98 واحدی جدیدی در این منطقه تعریف شود. غیراقتصادی بودن پروژه از ابتدای تعریف مسجل بود؛ اما با تاکید سیاستگذاران وقت در حوزه مسکن این پروژه کلید خورد. با این وجود غیراقتصادی بودن آن باعث شد تا سرمایه‌‌‌گذار اولیه در میانه کار، از اجرای آن شانه خالی کند. در شرایط کنونی 45 پلاک در محدوده طرح سیروس 2 تملک شده و درواقع زمینی به مساحت 8‌هزار و 900 متر برای ساخت یک مجتمع مسکونی آماده است. اما غیراقتصادی بودن ساخت خانه در این زمین با تراکم فعلی منطقه باعث شده تا زمین برای چند سال متوالی رها شود. رها شدن این زمین چالش‌‌‌های متعددی را برای ساکنان بومی به وجود آورده است.

نتیجه این پروژه بیانگر آن است که مداخلات عظیم دولتی برای نوسازی بافت فرسوده اگرچه در حوزه تعریف جذاب است؛ اما لزوما به نتیجه مطلوب نمی‌‌‌رسد. حتی اگر دولت‌‌‌ها بتوانند زمین‌‌‌ها را تملک کرده و به شکل یکپارچه تجمیع کرده و مجتمع‌‌‌های جدید بسازند؛ به بافت و هویت بومی منطقه آسیب می‌‌‌زنند. گرانی خانه در منطقه پس از بازسازی محله‌‌‌محور و اخراج بخشی از ساکنان بومی به دلیل رشد قیمت تملک و اجاره آسیب بعدی این نحوه ورود است. در چنین شرایطی مداخله غیرمستقیم از دل محله با مشارکت ساکنان بومی یا ساخت مجتمع‌‌‌های کم واحد با حمایت دولت و به شرط اجاره با قیمت مناسب از دیگر راهکارهای مناسب برای بازسازی این محلات است.