تاریخ دریافت: 10/4/81 تاریخ تأیید: 15/6/81
چکیده
کنوانسیونهای ضد تروریزم و مسأله صلاحیت دولتها در تعقیب و مجازات متهمان به ارتکاب اعمال تروریستی موضوع ایجاد صلاحیت (کیفری)نسبت به متهمان اعمال تروریستی یکی از مشکلات موجود در مبارزه با تروریزم بین الملل است. در حال حاضر دولتها ملزم به استرداد متهمان یا محاکمه آنها نیستند و تکلیف دولتها در استرداد متهمان بر اساس معاهده استرداد صورت می گیرد. مجرمان سیاسی از استرداد مستثنا هستند و قلمرو بعضی از دولتها به صورت مکان امنی برای مجرمان سیاسی در آمده است. برای حل این مشکل تمامی کنوانسیونهای ضد تروریزم مقرراتی را در مورد تعقیب و مجازات مجرمان وضع نموده اند و تلاش دارند، با ایجاد صلاحیت برای کشورها نسبت به متهمان اعمال تروریستی راه را بر فرار متخلفان سد کنند.
این کنوانسیونها که بر سیستم اجرایی غیر مستقیم تأکید دارند، بر اصل استرداد یا مجازات، پایه گذاری شده اند. بر این اساس، دولتهای عضو موظفند تا متهمان در قلمرو خود را محاکمه و یا به دولت عضو دیگری که تقاضای استرداد دارد، تسلیم کنند.علاوه بر این، در صورت لزوم، کنوانسیون مربوطه به عنوان یک معاهده استرداد عمل خواهد کرد و جرایم مندرج در کنوانسیون، جرایم قابل استرداد محسوب خواهند شد، هر چند با انگیزه های سیاسی انجام شده باشند. این مطالعه سعی دارد تا ضمن بررسی سیستم اجرایی موجود در کنوانسیونهای ضدترورریزم و ویژگیهای آن، میزان تأثیر و توفیق چنین سیستمی را در برخورد با تروریزم بین الملل مورد تجزیه و تحلیل قرار دهد.
واژگان کلیدی: تروریزم ، کنوانسیونهای ضد تروریزم، صلاحیت کیفری ، استرداد، مجازات 1- مقدمه
تروریزم یکی از مشکلات جهان امروز است که صلح و امنیت بین المللی را به خطر انداخته است. افزایش عملیات تروریستی بویژه در نیمه دوم قرن بیستم، جامعه بین المللی را وادار ساخته، تا اقداماتی برای حل این معضل جهانی انجام دهد.
در برخورد با این پدیده، می توان از روشهای مسالمت آمیز و یا قهرآمیز استفاده کرد. در حالی که روشهای قهرآمیز متضمن بکارگیری نیروی نظامی و توسل به زور از سوی دولت قربانی ترورریزم است، اقدامات مسالمت آمیز مستلزم تصویب معاهدات بین المللی در مورد اعمال تروریستی است. این معاهدات مقررات مختلفی برای دستگیری، محاکمه،مجازات و یا استرداد متهمین وضع نموده و تلاش دارند تا از طریق مکانیزمهای پیش بینی شده در معاهده، شرایط لازم برای مجازات مجرمان را فراهم نموده و بدین ترتیب نقش مهمی در سرکوبی تروریزم داشته باشند. در هر حال جامعه بین المللی در استفاده از هردو روش با مشکلات مختلفی رو به رو بوده است و راه حلهای موجود، نتوانسته نقش مهمی در نابودی تروریزم داشته باشد.
مسأله صلاحیت دولتها در تعقیب و مجازات متهمان اعمال تروریستی، یکی از مسائل موجود در مبارزه با تروریزم بین الملل است. در حالی که دادگاه بین المللی کیفری دائمی، با صلاحیت رسیدگی به جرائم تروریستی وجود ندارد، تکلیف اجرای حقوق بین الملل برعهده دولتها خواهد بود.
در حال حاضر دولتها هیچ گونه تکلیفی در استرداد یا مجازات مجرمین ندارند. تکلیف در استرداد مجرمین بر اساس یک معاهده استرداد شکل می گیرد و در همین ارتباط مجرمین سیاسی از استرداد معاف هستند. افرادی که جرائمی را باانگیزه های سیاسی مرتکب می شوند، مشمول استرداد نخواهند بود و به همین دلیل قلمرو بعضی از دولتها به صورت مکان امنی برای مجرمان تروریست - که اعمال خود را با انگیزه های سیاسی انجام می دهند - ، درآمده است. در چنین شرایطی کنوانسیونهای ضدتروریزم قصد دارند تا با ایجاد صلاحیت برای دولتهای عضو زمینه تعقیب و مجازات متهمین را فراهم سازند. 2- مبانی صلاحیت دولتها در حقوق بین الملل
در فقدان دادگاه بین المللی کیفری دارای صلاحیت در رسیدگی به اعمال تروریستی، باید مشخص ساخت که آیا دولتها صلاحیت اجرای قوانین کیفری ملی خود را نسبت به جرائم تروریستی بین المللی دارند؟ در حال حاضر حقوق بین الملل از اصولی برخوردار است که به دولتها، صلاحیت رسیدگی به جرائم سرزمینی و فراسرزمینی را می دهد.با بررسی این اصول، می توان گفت که دولت بر اساس حقوق بین الملل و تحت شرایطی مجاز است که با جرائم تروریستی ارتکابی در داخل یا خارج از قلمرو سرزمینی خود مقابله و دررسیدگی قضایی نسبت به آن صلاحیت داشته باشد. در این جا لازم است اصول صلاحیت کیفری بطور اختصار مورد اشاره قرار گیرد. الف -انواع صلاحیت کیفری:
اصل سرزمینی: اصل سرزمینی که بر اساس آن، دولتها می توانند، رفتارهای مجرمانه انجام شده در قلمرو خود را کنترل نموده و مقررات کیفری خود را نسبت به مجرمین اعمال نمایند، بطور کامل از سوی جامعه جهانی پذیرفته شده است. (Bassiouni, 1974: 204)این اصل بیانگر حاکمیت دولت است و بنیادی ترین شکل صلاحیت محسوب شده است. (Williams: 276) بنابراین هر دولتی نسبت به جرائمی که بطور کامل و یا بخشی از آن در قلمرو کشورش واقع شده است، صلاحیت رسیدگی دارد.
اصل تابعیت: این اصل تا حدودی در نظامهای حقوقی پذیرفته شده است.(Bassiouni, 1974: 251) بر اساس اصل تابعیت، دولت می تواند، اتباع خود را بدلیل جرائمی که در خارج از قلمرو سرزمینی مرتکب شده اند و صرف نظر از تأثیر آن بر دولت متبوع، مورد محاکمه قرار داده و مجازات نمایند.(Sucharitkul: 170)
این اصل به تابعیت قربانی جرم (مجنی علیه)نیز اشاره دارد. علی رغم مخالفت برخی دولتها با اعمال اصل تابعیت قربانی، در حال حاضر توجه به این اصل تا حدی گسترش یافته است و جامعه بین المللی سعی دارد تا این اصل را نسبت به اعمال تروریستی علیه شهروندان خود اعمال نماید. (McCarthy: 314-8)
اصل حمایتی: این اصل به دولتها اجازه می دهد، صلاحیت خود را نسبت به کسانی که با ارتکاب جرائم، در خارج از کشور، منافع و امنیت ملی آنها را به خطر می اندازند، اعمال کنند. (Freestone: 44)، بنابراین، دولت در مورد مجرمهایی که با ارتکاب جرائم تروریستی در خارج از مرزها اقدامی برعلیه امنیت، تمامیت ارضی، استقلال سیاسی، منافع اقتصادی و مالی آن دولت انجام داده اند، صلاحیت تعقیب و رسیدگی قضایی خواهد داشت.
اصل جهانی: بر اساس این اصل، تمام دولتها می توانند متهمین به ارتکاب جرائم بین المللی، یعنی جرائم ارتکابی علیه جامعه بین المللی را مورد تعقیب قرار دهند. اگر چه دولتها از اصل جهانی به عنوان مبنایی برای صلاحیت در مورد تعدادی از اعمال مجرمانه مانند جرائم علیه بشریت،جرائم جنگی و تجارت برده استفاده می کنند، اما هنوز در مورد این که آیا اعمال تروریستی و جرائم مرتبط با تروریزم تحت این صلاحیت قرار می گیرند یا خیر اختلاف نظر وجود دارد؛ ضمن این که کنوانسیونهای ضد تروریزم به چنین صلاحیتی اشاره ندارند. ب - حقوق حاکم بر استرداد
قواعد کلی استرداد: زمانی که دولتی صلاحیت کیفری، نسبت به مجرمی را دارد که در قلمرو دولت دیگری است، تنها ابزار حقوقی که می توان بوسیله آن مجرم فراری را در مقابل دادگاه کیفری آن دولت حاضر کرد استرداد است. (Ibid: 47) استرداد «تحویل متهم، از سوی دولتی که متهم در قلمرو آن حضور دارد، به دولت خواهان استرداد به منظور محاکمه یا اجرای حکم است.» (Stein: 222) در حال حاضر بر اساس حقوق بین الملل، دولتها در استرداد مجرمین تکلیفی ندارند و چنین تکلیفی، تنها می تواند از یک معاهده استرداد ناشی شود. (Ibid: 223) این معاهدات مقرر می دارند که مرتکبین چه جرائمی، مشمول استرداد هستند و اشاره دارند به اصل استرداد یا مجازات(aut dedere, judicare aut) که دولتها را به استرداد یا محاکمه مجرمین ملزم می سازد. (Baumann: 62)
استثنای جرائم سیاسی از استرداد: عمل استرداد، معمولاً با توجه به استثنای جرائم سیاسی از موضوع استرداد صورت می گیرد. حدود این استثنا کاملاً قابل بحث است. در مورد اشخاص متهم به ارتکاب اعمال تروریستی، گاهی اوقات، استرداد صورت گرفته و در مواقعی دیگر استردادی صورت نگرفته و افراد متهم آزاد شده اند، زیرا به نظر دولت مجرم با انگیزه سیاسی اعمال فوق را مرتکب شده و بیم آن می رفته که متهم، به دلیل ارتکاب اعمال سیاسی، مورد تعقیب قرار گرفته و مجازات شود.این در حالی است که بسیاری از اعمال تروریستی با انگیزه سیاسی انجام می شود.
حقوق بین الملل، جرم سیاسی را تعریف نمی کند و دادگاههای ملّی می توانند، در مورد سیاسی بودن جرم تصمیم بگیرند. معاهدات ضد تروریزم، بیانگر تمایل دولتها در خارج ساختن بعضی از جرائم از شمول جرائم سیاسی است.
تمایل در جهت مستثنا ساختن تروریزم از دسته جرائم سیاسی، در گزارش دبیرخانه سازمان ملل متحد به کمیته ششم نیز، مورد اشاره قرار گرفته است. (UN.DOC: 16) اعمال تروریستی، صلح و امنیت بین المللی را به خطر می اندازد. این دسته از جرائم مشمول قاعده استثنای جرائم سیاسی از استرداد نیستند. بنابراین، تروریزم را، می توان یک جرم بین المللی دانست که حتی اگر با انگیزه سیاسی ارتکاب یافته باشد، جرم سیاسی محسوب نخواهد شد و در نتیجه مشمول استرداد خواهد شد. 3- کنوانسیونهای چند جانبه ضد تروریزم
تمامی کنوانسیونهای حقوق بین الملل کیفری، مقرراتی در مورد تعقیب و مجازات مجرمین دارند. این کنوانسیونهای چند جانبه، در سطوح جهانی و منطقه ای، تلاش دارند تا صلاحیتی را برای دولتهای عضو، نسبت به اعمال تروریستی بین المللی ایجاد کنند. گرچه یک دادگاه بین المللی کیفری، می تواند، نقش مهمی در سرکوبی تروریزم داشته باشد، اما با توجه به این که در حال حاضر دادگاه بین المللی کیفری، فاقد هرگونه صلاحیتی در رسیدگی به جرائم تروریستی است، تکلیف اجرای حقوق بین الملل، صرفا بر عهده دولتها گذاشته شده است.
به استثنای موارد معدودی که تلاش دارد، یک سیسیتم اجرایی مستقیم را برای رسیدگی به جرائم بین المللی ایجاد کند، تقریبا تمام کنوانسیونهای حقوق بین الملل کیفری بر سیستم اجرایی غیرمستقیم تأکید دارند. (Bassiouni, 1983)در این سیستم یعنی سیستم اجرایی غیر مستقیم، مقررات کنوانسیونهای حقوق بین الملل کیفری، از طریق حقوق کیفری ملی کشورها اجرا می شود و کشورهای امضا کننده کنوانسیون ملزم به همکاری با یکدیگر در تعقیب و مجازات مجرمین هستند.
سیستم اجرایی غیر مستقیم بر اصل «استرداد یا مجازات» پایه گذاری شده است. این اصل، به این معناست که کشورهای امضا کننده کنوانسیون که در قلمرو آنها متهمین اعمال تروریستی قرار دارند، یا باید متهمین را محاکمه کنند و یا آنها را به کشور عضو دیگر که درخواست استرداد را دارد مسترد کنند. بر اساس این اصل «مقررات عرفی یا قرار دادی مربوط به جرائم بین الملی در صورت عدم استرداد از طریق قوانین کیفری ملی کشورها اجرا شود.» (Ibid)
تمام کنوانسیونهای بین المللی مربوط به تروریزم، ضمن این که صریحا یا ضمنا اعمال خاصی را به عنوان جرم بین المللی شناخته اند، دولتهای عضو را ملزم می سازند تا در صورت عدم استرداد متهم، نسبت به مجازات وی اقدام نمایند و از دولتهای عضو می خواهند که با یکدیگر در منع و سرکوبی چنین جرائمی با یکدیگر همکاری داشته باشند.
کنوانسیونهای چندجانبه متعددی اعم از جهانی و منطقه ای برای کنترل تروریزم منعقد گردیده است. سیزده کنوانسیون جهانی و سه کنوانسیون منطقه ای، حاصل تلاشهای جامعه بین المللی در مقابله با این معضل جهانی است. این کنوانسیونها که دارای چارچوب و الگوی مشابهی هستند، تلاش دارند تا به چهار طریق، مجازات متهمین به اعمال تروریستی را تضمین نمایند: 1- تمام کنوانسیونهای ضد تروریزم متکی بر اصل«استرداد یا مجازات» می باشند؛ 2- در صورت لزوم کنوانسیون به عنوان یک معاهده استرداد مورد استفاده قرار خواهد گرفت؛ 3- جرائم مندرج در کنوانسیون، جرائم قابل استرداد محسوب خواهند شد؛ 4- تمام دولتهای عضو مکلف به اعمال صلاحیت نسبت به مجرمین هستند؛ حتی اگر تنها مبنای مجازات، حضور متهم در قلمرو دولت عضو باشد. الف - کنوانسیونهای جهانی:
تاکنون کنوانسیونهای متعددی در برخورد با ابعاد مختلف تروریزم توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد و مؤسسات تخصصی ملل متحد منعقد شده است. نخستین کنوانسیون، یعنی کنوانسیون جرائم و بعضی اعمال دیگر ارتکابی در هواپیما (کنوانسیون توکیو، 1963) تمامی مسائل مرتبط با جرائم ارتکابی در هواپیما را شامل می شود. ماده (3)3 کنوانسیون از دولتهای عضو می خواهد که صلاحیت ملی خود را نسبت به جرائم مذکور در آن توسعه دهند. کنوانسیون بر تقدم صلاحیت کشوری که هواپیما در آن به ثبت رسیده است، تأکید می کند.
بنابراین، دولت عضو کنوانسیون، مکلف به اعمال صلاحیت، نسبت به اعمال ارتکابی در هواپیمای ثبت شده در آن کشور، بر اساس قوانین داخلی خود است.(ماده 3) کنوانسیون توکیو، صلاحیت تکمیلی دیگری را ایجاد می کند که بر اساس آن، می توان صلاحیت را نسبت به جرائم و اعمال ارتکابی دیگر در هواپیما بر اساس اصول سرزمینی، تابعیت مجنی علیه و حمایتی ایجاد کرد. ماده 4 کنوانسیون مقرر می دارد که:
«کشور طرف قرارداد که کشور محل ثبت هواپیما نیست، نمی تواند، صلاحیت کیفری خود را نسبت به جرم ارتکابی در هواپیما اعمال کند، مگر در موارد زیر:
الف- جرمی که اثر آن در قلمرو آن کشور است؛ ب- جرمی که از سوی تبعه یا فرد مقیم دائم در آن کشور ارتکاب یافته و یا علیه تبعه یا فرد مقیم دائم انجام شده؛ ج- جرم علیه امنیت آن کشور.»
به نظر می رسد، کنوانسیون توکیو، استثنایی در میان کنوانسیونهای بین المللی ضد تروریزم در تبعیت از اصل «استرداد یا مجازات» می باشد. این کنوانسیون، صریحا تکلیفی را برای دولتهای امضاکننده کنوانسیون در استرداد مجرمین یا تحویل آنها به مقامات صلاحیت دار برای مجازات ایجاد نمی کند.
کنوانسیونهای بین المللی ضد تروریزم، در دهه 70 میلادی که با کنوانسیون سرکوبی تصرف غیر قانونی هواپیما (کنوانسیون لاهه، 1970) شروع می شود، مقرراتی در مورد تعقیب ،استرداد، صلاحیت و همکاری قضایی را شامل می شود. به نظر می رسد که این کنوانسیون به عنوان مدلی برای معاهدات ضد تروریستی بعدی مورد استفاده قرار گرفته است.
کنوانسیون لاهه اصل «استرداد یا مجازات» را پذیرفته است. بر اساس ماده 7، دولت عضو مخیر به استرداد مجرم و یا در صورتی که نخواهد و یا نتواند این کار را انجام دهد،ارجاع پرونده به دادگاه داخلی برای مجازات مجرم است. اگر در مورد متهم بنا به دلایلی استرداد صورت نگیرد، هیچ محل امنی وجود نخواهد داشت و بدین ترتیب کنوانسیون تلاش دارد تا اجرای عدالت در مورد تروریستها را تضمین کند. با اهداف استرداد،دولتهای عضو، کنوانسیون را یک معاهده استرداد و جرائم مندرج در آن را جرم قابل استرداد محسوب می کنند.
به موجب ماده 8 کنوانسیون لاهه: «جرم (مندرج در کنوانسیون) این گونه فرض خواهد شد که جرم قابل استرداد بوده و در هرگونه معاهده استرداد موجود میان کشورهای عضو درج گردیده است. کشورهای عضو موظفند که جرم مذکور را به عنوان یک جرم قابل استرداد در هر معاهده استرداد که میان خود منعقد می کنند بگنجانند.»
بند 1 از ماده 4 کنوانسیون لاهه، قلمرو صلاحیت دولتهای عضو را گسترش می دهد. بر اساس این ماده دولتهای عضو مکلف به ایجاد صلاحیت نسبت به مجرمین با لحاظ شرایط زیر می باشند:
1- کشور ثبت کننده هواپیما؛
2- کشوری که هواپیما در آن فرود آید و هواپیما ربا در درون آن است؛
3- کشور محل تجارت یا اقامت اجاره کننده هواپیما در مورد اجاره هواپیما بدون خدمه؛
4- کشوری که در قلمرو آن متهم حضور دارد و مسترد نشده است.
علاوه بر این، ماده (2) 4 مقرر می دارد، کشورهایی که در قلمرو آنها متهم یافت شده است و مسترد نشده است، مکلف به ایجاد صلاحیت به منظور محاکمه آن متهم است.
این اصل در کنوانسیون سرکوبی اعمال غیرقانونی علیه امنیت هوانوردی غیر نظامی (مونترال ،1971) نیز مورد استفاده قرار گرفته است. بر اساس ماده 7، اگر کشور عضو از استرداد متهم خودداری کند، لازم است که «بدون هر گونه استثنایی اعم از این که جرم در قلمرو آن کشور ارتکاب یافته و نیافته باشد، مورد اتهامی را برای رسیدگی قضایی به مقامات صلاحیتدار ارجاع کند.»
در مقایسه با کنوانسیونهای قبلی، تعهدات مشابهی در مورد ایجاد صلاحیت نسبت به جرائم مندرج در کنوانسیون مونترال وجود دارد. بجز یک مورد که در آن برای کشوری که جرم در قلمرو آن ارتکاب یافته است، حق ایجاد صلاحیت کیفری سرزمینی در نظر گرفته شده است، نظیر آنچه در ماده 5 کنوانسیون آمده است. کنوانسیون مونترال در ماده 8، از عبارات مشابهی در خصوص ایجاد تکلیف برای دولتها در مورد جرائم مذکور در کنوانسیون به عنوان جرائم قابل استرداد استفاده می کند.
کنوانسیون پیشگیری از جرائم علیه افراد مورد حمایت بین المللی از جمله نمایندگان دیپلماتیک و مجازات عاملان آن (کنوانسیون نیویورک، 1973) و کنوانسیون بین المللی علیه گروگانگیری (کنوانسیون گروگانگیری، 1979) از یک الگو پیروی می کنند. هر دو کنوانسیون جرائمی را تعریف کرده اند و از دولتهای عضو می خواهند که صلاحیت وسیعی را در مورد متهمین ایجاد کنند و از اصل «استرداد یا مجازات» تبعیت کنند. ماده 7 کنوانسیون نیویورک، دولتهای عضو را ملزم می سازد، یا مجرمین را استرداد کنند و یا آنها را برای محاکمه به مقامات صلاحیت دار تحویل دهند. دولتهای عضو کنوانسیون موظفند که «اقدامات مناسبی» برای تضمین حضور مستمر مجرمی که در قلمرو آن دستگیر شده است را انجام دهند و این موضوع را بدون تأخیر مستقیما و یا از طریق دبیر کل سازمان ملل متحد، به اطلاع کشورهای دیگری که وابستگی با متهم دارند، کشور قربانی یا کشوری که جرم در آن ارتکاب یافته است، برساند.(ماده (1) 6)
هر دو کنوانسیون نیویورک و گروگانگیری به ترتیب در مواد 8 و 10 خود مقررات مشابهی در مورد استرداد دارند. ماده 8، بند 1 کنوانسیون نیویورک مقرر می دارد که: «در حالتی که جرائم مندرج در ماده 2، در معاهده استرداد میان دولتهای عضو به عنوان جرائم قابل استرداد فهرست نشده است، باید این گونه فرض شود که این جرائم به عنوان جرائم قابل استرداد در این معاهدات ذکر شده است. دولتهای عضو موظف می باشند که این جرائم را به عنوان جرائم قابل استرداد در هر معاهده استردادی که در آینده میان دولتهای عضو منعقد می شود، درج کنند.»
کشورهای عضو در شرایط زیر مجبور به اعمال صلاحیت نسبت به جرائم مندرج در ماده 2 کنوانسیون نیویورک می باشند:
الف- زمانی که جرم در قلمرو کشور یا بر روی عرشه کشتی یا هواپیمای ثبت شده در آن کشور ارتکاب یافته است؛ ب- وقتی که متهم، تبعه آن کشور است؛ ج- زمانی که جرم علیه یک شخص مورد حمایت بین المللی انجام شده و یا مجرم «در قلمرو آن کشور حضور دارد و مسترد نشده است.»(ماده 3)
در مورد وضع صلاحیت نسبت به جرائم، توقیف مجرمین و حق انتخاب استرداد یا محاکمه مجرمین، مقررات خاصی در کنواسیون گروگانگیری وجود دارد. ماده 5 کنوانسیون گروگانگیری مقررات مشابهی مانند آنچه در کنوانسیونهای مذکور در فوق آمده است، در بردارد.
ماده 8 کنوانسیون، به تکلیف کشورها در ارائه موضوع برای محاکمه، هنگامی که استرداد صورت نگرفته است، اشاره می کند. بر اساس این ماده «کشور عضو که در قلمرو آن مجرم دستگیر شده است، اگر وی را مسترد نکرده است، باید صرف نظر از این که جرم در قلمرو آن ارتکاب یافته و یا نیافته است، وی را برای محاکمه به مقامات ذی صلاح تسلیم کند.»
به هر صورت، بر اساس ماده (1)9 دولت عضو کنوانسیون، در صورت وجود دلایل کافی مبنی بر این که محاکمه در کشور درخواست کننده استرداد به دلایل نژادی، مذهبی، تابعیت یا نظرات سیاسی عادلانه نخواهد بود، تکلیفی بر استرداد نخواهد داشت.
کنوانسیون آژانس بین المللی انرژی اتمی، در مورد حفاظت فیزیکی از مواد هسته ای (1979) از مدل مشابهی در مورد ایجاد صلاحیت نسبت به جرائم مندرج در کنوانسیون بر اساس اصول سرزمینی و تابعیت بدون توجه به مکان ارتکاب جرم و یا حضور متهم در قلمرو آن کشور در هنگام عدم استرداد استفاده می کند. بند 2 از ماده 8 کنوانسیون مقرر می دارد که:«دولتهای عضو اقدامات لازم را برای ایجاد صلاحیت نسبت به این جرائم (جرائم مذکور در کنوانسیون) در مواردی که مجرم در قلمرو آن قرار دارد و وی را بر اساس ماده 11 به کشورهای مذکور در بند 1 مسترد نداشته است انجام خواهد داد.»
کنوانسیون سرکوبی اعمال غیر قانونی علیه امنیت دریانوردی (کنوانسیون رم 1988) بدنبال مشکلات مربوط به ایجاد صلاحیت و روش رسیدگی به جرائم ناشی از واقعه آکیل لارو در 1985 به تصویب رسید. در این واقعه یک گروه از فلسطینیها، کشتی تفریحی ایتالیایی به نام آکیل لارو را ربوده، مسافران را به گروگان گرفته و یک یهودی تبعه امریکا را به قتل رساندند. مقررات کنوانسیون رُم در مورد صلاحیت، مشابه دیگر کنوانسیونهای ضد تروریزم است نظیر کنوانسیونهای قبلی، کنوانسیون رُم در ماده (1) 10 اصل «استرداد یا مجازات»را پذیرفته و صلاحیتهای مربوط به جرائم مذکور در ماده 3 را گسترش می دهد.(ماده 6)
کنوانسیون جلوگیری از تأمین مالی تروریزم که در سال 2000 توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد به تصویب رسید، سعی دارد تا با گسترش مبانی ایجاد صلاحیت نسبت به اعمال مجرمانه مندرج در کنوانسیون، هر چه بیشتر زمینه اجرای عدالت در مورد افرادی که در ارتکاب اعمال تروریستی نقش دارند را فراهم کند. در این ارتباط اصول سرزمینی، تابعیت و حمایتی مورد توجه قرار گرفته است.بر اساس ماده 7 این کنوانسیون دولتهای عضو در موارد زیر صلاحیت تعقیب و مجازات مجرمین را خواهند داشت:
1- جرم در قلمرو آن دولت واقع شده باشد؛ 2- جرم در عرشه کشتی یا در هواپیمای ثبت شده در آن کشور انجام شده باشد؛ 3- جرم توسط تبعه آن دولت ارتکاب یافته باشد؛ 4- جرم علیه تبعه آن دولت و نسبت به اماکن متعلق به دولت از جمله اماکن دیپلماتیک و کنسولی انجام شده باشد؛ 5- جرم توسط اشخاص بدون تابعیتی که در قلمرو آن دولت اقامت دارند، انجام شده باشد 6- جرم در کشتی یا هواپیمایی که تحت کنترل و استفاده آن دولت است ارتکاب یافته باشد. ب- کنوانسیونهای منطقه ای
کنوانسیونهای منطقه ای دقیقا از مدل مشابهی مانند آنچه که در کنوانسیونهای جهانی وجود دارد، پیروی نمی کنند. کنوانسیون پیشگیری از اعمال مجرمانه تروریستی و تهدید علیه اشخاصی که اهمیت بین المللی دارند و مجازات عاملان آن و از سوی سازمان کشورهای امریکایی در 1971 به تصویب رسید، کشورهای عضو را ملزم می سازد که «اعمال مجرمانه مندرج در این کنوانسیون را در قوانین کیفری خود بگنجانند و در حداقل زمان درخواست استرداد در مورد جرائم کیفری مندرج در کنوانسیون را ایجاب نماید.» (ماده 8) کنوانسیون همچنین به اصل «استرداد یا مجازات» اشاره می کند.
به موجب ماده 5، اگر دولت عضو به این دلیل که «شخص تبعه آن است» یا بعضی دلایل دیگر مانند «موانع قانونی از استرداد مجرم خودداری کند»، در چنین حالتی «دولت عضو در صورت ارتکاب جرم در قلمرو آن، مکلف به مجازات مجرم است.»در هر صورت آن دولت، موظف به توسعه صلاحیت کیفری ملّی خود، برای انجام آن تکلیف نیست. (Freestone: 53)
در امریکای لاتین، حق پناهندگی، از اهمیت سیاسی خاصی برخوردار است. به همین منظور ماده 6 کنوانسیون سازمان کشورهای امریکایی مقرر می دارد: که «هیچ یک از مقررات این کنوانسیون، نباید به گونه ای تفسیر شود که خللی برحق پناهندگان وارد سازد.»بعضی از نویسندگان مانند گالور فکر می کنند که مقررات مذکور در ماده 6، موجب تضعیف کنوانسیون می شود، زیرا ماده 2، که به استرداد مجرمین به علت ارتکاب جرائم مندرج در ماده 1 و همین طور غیر سیاسی کردن جرائم اشاره دارد، بستگی به ماده 6 دارد. (77-8) برخی دیگر از نویسندگان مانند پاست معتقدند که هدف مقررات مندرج در ماده 6 «ایجاد احتیاط لازم در برخورد با انواع دیگر پناهندگی برای اعمالی است که بر اساس کنوانسیون جرم محسوب نمی شود، زیرا ماده 2، اعمال مندرج در کنوانسیون را بدون توجه به هدف و انگیزه، جرائم عمومی با اهمیت بین المللی می داند و ماده 5 کشورهای عضو را بدون هر گونه استثنایی مکلف به مجازات و یا استرداد متهمین می کند».
در هر حال، پناهندگی سیاسی نباید به تروریستهای بین المللی اعطا شود، زیرا که اعمال تروریستی، امنیت بین المللی را به خطر می اندازد و نباید صرفا علیه کشور خاصی محسوب شود. به هیچ کشوری نباید اجازه داد که بطور یکجانبه با اعطای پناهندگی سیاسی مانع اجرای عدالت در مورد این افراد شود.(Ibid)
در مقایسه با دیگر کنوانسیونهای ضد تروریزم، کنوانسیون اروپایی سرکوبی تروریزم(1997) تعداد جرائم بیشتری را شامل می شود. ماده 1 کنوانسیون، جرائم مشمول کنوانسیون را بر می شمارد، ضمن این که به استثنای جرائم سیاسی از استرداد نیز اشاره می کند. کنوانسیون مقرر می دارد که بعضی از جرائم مندرج در ماده 1 در صورتی که تقاضای استرداد از سوی دولت عضو انجام شود، نباید با هدف استرداد،جرم سیاسی محسوب شود. علاوه بر این، بر اساس ماده 2، قلمرو کنوانسیون می تواند به گونه ای گسترش یابد که هر جرم مهمّی شامل جرائم علیه جان، تمامیت جسم و یا آزادی شخص و یا علیه اموال را شامل شود. دولتهای عضو مجازند که این اعمال را جرائم غیرسیاسی محسوب دارند. لازم به ذکر است که هر دو مواد 1 و 2، تلاش برای ارتکاب جرم و معاونت در جرم را نیز شامل می شوند.
ماده 7 کنوانسیون بر اصل استرداد یا مجازات پایه گذاری شده است. بنابراین بعد از این که درخواست استرداد دریافت و رد شده باشد، دولتی که از آن درخواست استرداد شده است، باید موضوع را به مقامات قضایی ارجاع دهد. ماده 6 کنوانسیون همچنین دولتهای عضو را ملزم می سازد که صلاحیت ملی خود را به گونه ای توسعه دهند که بتوانند، متهمانی که در قلمرو آن دستگیر شده اند و مسترد نشده اند را به مجازات برسانند.
اگر چه کنوانسیون بر اصل استرداد یا مجازات، متکی است، اما «در صورتی که کشوری که از او تقاضای استرداد شده است، دلایل محکمی داشته باشد مبنی بر این که درخواست استرداد به منظور محاکمه یا مجازات شخص به دلایل نژادی، مذهبی، تابعیت یا عقاید سیاسی اوست و یا یکی از این عوامل ممکن است به موقعیت آن فرد لطمه وارد سازد»الزامی به استرداد نخواهد داشت.( ماده 5)
به نظر می رسد که موضع کنوانسیون اروپا در ماده 1، به وسیله ماده 13، تضعیف شده است. ماده 13 به دولتهای عضو اجازه می دهد که حق خودداری از استرداد مجرمین را در مورد جرائم مذکور در ماده 1 برای خود محفوظ دارند. بر اساس این ماده، در صورتی که به نظر کشوری که از او درخواست استرداد به عمل آمده است، عمل ارتکابی را «جرم سیاسی، جرم مرتبط با جرم سیاسی یا جرم ملهم از انگیزه های سیاسی» بداند، می تواند پس از در نظر گرفتن جنبه های زیر، از انجام استرداد خودداری کند:
«الف- آن جرم خطری جمعی نسبت به جان، تمامیت جسمی یا آزادی اشخاص باشد؛ ب- آن جرم بر اشخاصی غیر از کسانی که هدف ارتکاب جرم هستند، تأثیر بگذارد؛ ج- در ارتکاب جرم از وسایل بی رحمانه و ظالمانه استفاده شده باشد.» (ماده 5)
همانطور که ملاحظه شد، تمام کنوانسیونهای ضد تروریزم، اعم از جهانی و منطقه ای بر اصل «استرداد یا مجازات» پایه گذاری شده است. این سیستم اجرا دارای نواقص و معایبی است. مشکل این است که زمانی که کشورها در انجام مسؤولیتهای خود در مورد استرداد یا مجازات متهمان خودداری می کنند، سیستم حقوقی موجود برای مقابله با تروریزم با شکست مواجه می شود. در همین مورد، تصمیم گیری در مورد استرداد مجرمانی که جرائمی را با انگیزه های سیاسی مرتکب شده اند، موضوع را پیچیده تر می سازد. نمونه چنین مشکلی را می توان در قضیه لاکربی مشاهده کرد. 4- قضیه لاکربی
در 21 دسامبر 1988، پرواز شماره 103 هواپیمایی پان امریکن برفراز لاکربی اسکاتلند منفجر شد که در نتیجه آن 270 نفر شامل 259 نفر مسافر و خدمه و 11 نفر از مردم در سطح زمین کشته شدند. تحقیقات انجام شده از سوی مقامات امریکایی و انگلیسی نشان می داد که دلایلی وجود دارد که ثابت می کند دو تن از اتباع کشور لیبی که از اعضای سرویسهای اطلاعاتی این کشور می باشند، در این قضیه دست داشته اند. هر دو کشور انگلستان و ایالات متحده عنوان کردند که متهمان باید از سوی لیبی برای محاکمه در اسکاتلند یا ایالات متحده، تحویل داده شود. در همین حال، در 19 سپتامبر 1989، فرانسه اعلام کرد که تحقیقات انجام شده از سوی مقامات آن کشور نشان می دهد که همان دو لیبیایی در خرابکاری در پرواز 772 هواپیماییUTA متعلق به فرانسه در سپتامبر 1989که منجر به مرگ 171 نفر شد نقش داشته اند.
در اواخر 1991، ایالات متحده، انگلستان و فرانسه در اقدامی هماهنگ، موضوع را در شورای امنیت و مجمع عمومی سازمان ملل متحد مطرح کردند. (UN.DOC.A/46/825, S/23306, 31 Dec. 1991 UN.DOC.A/46/826, S/23307, 31 Dec. 1991; UN.DOC.A/46/827, S/23308, 31 Dec.1991;) در 21 ژانویه 1992، شورای امنیت قطعنامه ای صادر کرد که از لیبی می خواست که فوراً به درخواستهای آن کشورها در مورد تحویل دو متهم به بمب گذاری برای محاکمه، پاسخ دهد. در قطعنامه ای دیگر، در 31 مارچ 1992، شورای امنیت به دلیل عدم تبعیت لیبی از قطعنامه قبلی، مجازاتی را بر آن کشور وضع کرد. شورای امنیت اعلام کرد که سرکوبی تروریزم بین الملل برای«حفظ صلح و امنیت بین المللی ضروری است» و اقدامات علیه لیبی بر اساس فصل 7 منشور آغاز شده است. قطعنامه از دولت لیبی خواست تا به درخواستهای فرانسه،انگلستان و ایالات متحده به منظور همکاری در بررسی موضوع پاسخ دهد. لیبی قطعنامه شورای امنیت را رد کرد. زیرا لیبی معتقد بود، دولت لیبی اراده خود را در تبعیت از قطعنامه قبلی نشان داده است. دولت لیبی متذکر شد که تقاضا برای تسلیم دو متهم به بمب گذاری برای محاکمه، نقض حق حاکمیت آن دولت است. در اظهار نظر دولت لیبی آمده بود:
«درست نیست که ادعا کنیم، مقامات لیبی بطور کامل و مؤثر به تقاضاهای مندرج در قطعنامه (1992) 731 پاسخ نداده است، تا آنجا که به استرداد اتباع لیبی مربوط می شود،قوانین ملی ما چنین اقدامی را ردّ می کنند. لیبی در این مورد تنها نیست و این قاعده عرفی حقوق بین الملل است». (UN.DOC.S/PV/3036, 31 Mar. 1992, P.17.)
در سوم مارچ 1992، لیبی درخواستی را علیه ایالات متحده و انگلستان در دیوان بین المللی دادگستری ارائه کرد. در قضیه راجع به مسأله تفسیر و اعمال کنوانسیون مونترال 1971،ناشی از سانحه هوایی در لاکربی (Case)که همراه با درخواست صدور قرار اقدامات موقت بود، لیبی ادعا کرد که با این موضوع باید بر اساس کنوانسیون مونترال برخورد شود.لیبی معتقد بود که کنوانسیون مونترال دولتهای عضو را مکلف به استرداد نمی کند و موضع این دولت در خودداری از استرداد اتباعش در مطابقت با حقوق بین الملل است. لیبی ادعا می کرد که انگلستان و ایالات متحده حق ندارند، این کشور را مجبور به تحویل دو تبعه لیبی کنند و کنوانسیون مونترال به دولت لیبی اجازه می دهد که خود، افراد مظنون به بمب گذاری را مورد محاکمه قرار دهد و در همین راستا مقدمات محاکمه افراد متهم را در دادگاههای داخلی فراهم کرده است. بنابراین در حالی که تقاضای استرداد رد شده است، لیبی آماده است که به تکلیف خود مبنی بر مجازات متهمان عمل کند. لیبی از دیوان درخواست کرد که موضوع را مورد بررسی و قضاوت قرار داده و اعلام کند که:
الف- لیبی به تعهدات خود بر اساس کنوانسیون مونترال عمل کرده است؛
ب- انگلستان و ایالات متحده تکالیف قانونی خود را نسبت به لیبی بر اساس مواد (2)5،(3) 5، 7، 8، (2) 8، و 11 کنوانسیون مونترال نقض کرده اند؛
ج- انگلستان و ایالات متحده مکلف هستند، فورا به نقض چنین تعهداتی خاتمه دهند واز توسل یا تهدید به زور علیه لیبی و نقض حاکمیت، تمامیت ارضی و استقلال سیاسی لیبی دست بردارند.
درخواست اقدامات موقتی نیز، از طرف لیبی طرح شد تا از هر گونه اقدامی برای اجبار لیبی در تحویل دو متهم به بمب گذاری از سوی انگلستان و ایالات متحده، جلوگیری بعمل آورد. (Order: 10) از دیوان خواسته شد که دولتهای خوانده را ملزم سازد که «از اتخاذ هر گونه اقدامی که ممکن است اختلاف را گسترش دهد از جمله اعمال مجازاتها و استفاده از زور علیه لیبی خودداری کنند.»(Ibid: 11) در همین ارتباط، در 14 اوریل 1992، دیوان درخواست لیبی را رد کرد. دیوان اعلام کرد، قطعنامه شورای امنیت برای تمام طرفهای اختلاف الزام آور است و بر اساس ماده 103 منشور ملل متحد، بر هر موافقت نامه بین المللی دیگر از جمله کنوانسیون مونترال مقدم است. (Ibid: 39)
اما در آخرین تحوّل سرانجام پس از سالها کشمکش، دولت لیبی تحت فشار ایالات متحده و انگلستان مجبور به تحویل دو تبعه خود برای محاکمه در کشور ثالثی شد.
قضیه لاکربی نشان می دهد، کنوانسیون مونترال که بر اصل «استرداد یا مجازات» متکی است، در مجازات مجرمان موفق نبوده است. به هر حال این کنوانسیون دولتهای عضو را مکلف به استرداد مجرمان نمی کند و تنها از آنها می خواهد که میان استرداد یا مجازات مجرمان، یکی را انتخاب کنند. ممکن است، در مواردی استرداد مرجح باشد، اما محاکمه در کشوری که از آن درخواست استرداد شده است، در بسیاری از موارد انجام تعهدات مندرج در کنوانسیون و تحقق اهداف آن را در پی دارد. 5- نتیجه گیری و پیشنهادات
تمامی کنوانسیونهای ضد تروریزم، اعم از جهانی و منطقه ای، ضمن بیان اعمال تروریستی مختلف سعی دارند، با ایجاد یک سیستم اجرایی مؤثر، زمینه اعمال مجازات نسبت به مجرمان تروریست را فراهم ساخته و به راههای ممکن، آنها را به دست عدالت بسپارند. در این کنوانسیونها یک سیستم اجرایی غیر مستقیم برای رسیدگی به جرائم تروریستی ایجاد شده است. در این سیستم اجرای مقررات از طریق حقوق کیفری ملی کشورها صورت می گیرد و دولتهای عضو کنوانسیون ملزم به همکاری با یکدیگر در تعقیب و مجازات مجرمان هستند. کنوانسیونهای ضد تروریزم از دولتهای عضو می خواهند تا نسبت به استرداد متهمان، به دولتهای صلاحیت دار و یا مجازات آنها بر اساس قوانین ملی خود اقدام نمایند. با این حال، این سیستم به برخورد با متهمان در اعمال تروریستی و کنترل تروریزم موفق نبوده است. مقررات کنوانسیونها از سوی دولتهای عضو که مایل به مبارزه جدی با تروریزم نیستند، نادیده گرفته می شود و هنگامی که دولتهای عضو از انجام تعهدات خود در مورد استرداد یا مجازات مجرمان خورداری می کنند، هیچ گونه مکانیزم مؤثری برای اجبار دولت خاطی، در عمل به تعهدات وجود ندارد. معاهدات موجود به راحتی از سوی دولتهای عضو که در عمل به تعهدات خود، ملاحظات سیاسی را در نظر می گیرند، نقض می شود. بنابراین لازم است که سیستم حقوقی مؤثرتری برای تضمین عدالت و هماهنگی سیاستها در مقابله با دولتهای حامی تروریزم ایجاد شود. با این حال واضح است که در شرایط موجود، سیستم مندرج در کنوانسیونهای ضد تروریزم می تواند با همکاری بین المللی تقویت گردیده و در مقام اجرا مؤثر واقع شود. همکاری بین المللی، ابزار مناسبی برای پاسخ به تروریزم و حل مشکل صلاحیت است. این همکاری می تواند از طریق تسهیل مبادله اطلاعات در مورد پیشگیری، سرکوبی و مجازات اعمال تروریستی و همچنین بازداشت، محاکمه و استرداد مجرمان باشد.
علاوه بر این، به نظر می رسد که هر چند اجرای حقوق بین الملل می تواند، از طریق دادگاههای ملی انجام شود، با این حال تروریزم به عنوان یک جرم بین المللی مستلزم اقدامات قضایی از سوی یک نهاد قضایی بین المللی است. علاوه بر این مجازات بین المللی تنها راه حل قابل قبول در مقابله با تروریزم دولتی، یعنی اعمال تروریستی که از سوی دولتها و یا با حمایت آنها ارتکاب می یابد می باشد. به همین دلیل ایجاد دادگاه بین المللی کیفری، پاسخ مناسبی به جرائم بین المللی از جمله جرم تروریزم بین المللی است. وجود یک دادگاه بین المللی کیفری برای رسیدگی به جرائم تروریستی، فضایی از بی طرفی برای رسیدگی به جرائمی که ملاحظات سیاسی بر آن سایه افکنده است، ایجاد خواهد کرد. در قضیه لاکربی که سه کشور ایالات متحده، انگلستان و فرانسه ادعای صلاحیت نسبت به اتباع لیبی را داشتند و دولت متبوع آنها نیز پیشنهاد مجازات آنها را در خاک لیبی داشت، وجود یک دادگاه بین المللی کیفری با برخورداری از صلاحیت رسیدگی نسبت به اعمال تروریستی می توانست، جایگزین مناسبی برای حل چنین تعارض صلاحیتی باشد و در نتیجه منجر به حل مسالمت آمیز تعارضات در چنین مواردی باشد. موارد متعدد دیگری از تعارض صلاحیت کیفری میان کشورها می تواند پیش بیاید، از جمله مواردی که دولتی نمی تواند متهم را به کشور دیگری برای مجازات استرداد کند. در چنین مواردی وجود یک دادگاه بین المللی کیفری با داشتن صلاحیت رسیدگی به اتهامات تروریستی، می تواند نقش مهمی در حل این مشکلات ایفا کند. منابع
1- Bassiouni,M ., International Extradition and World Public Order,(Sijthoff Oceana 1974.
2- Williams ,G., "Venue and Ambit of the Criminal Law Quarterly" 81 Law Quarterly Reports 1965.
3- Sucharitkul, S., "International Terrorism and the Problems of Jurisdiction", 14 Syracuse Journal of International Law and Commerce 1984.
4- McCarthy,J.G.,."The Passive Personality Principle and its Use inCombating Fordham International Terrorism" 13 Fordham International Law Journal 1989-1990.
5- Freestone ,D., "International Cooperation Against Terrorism and the Development of International Law Principle of Jurisdiction ,"in Higgins,R.and Flory,M ., (eds.), Terrorism and International Law(Routledge, London, 1994.
6- Stein ,T., "Extradition ", Encyclopedia of Public International Law (Elsevier Science Publishers B.V, 1985).
7- Baumann,C.E., The Diplomatic Kidnappings - A Revolutionary Tactic of Urban Terrorism (Martinus Nijthoff, 1973).
8- UN.DOC.A/C.6.418, (1972).
9- Bassiouni ,"The Penal Characteristics of Conventional lnternational Criminal Law" , 15 Case Western Reserve Journal of International Law 29 (1983)
10- The Convention on Offences and Certain other Acts Committed on Board Aircraft; 704 UNTS 219, 1970.
11- The Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraf; 860 UNTS 105, 1972.
12- The Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safty of Civil Aviation 947 UNTS, 1973.
13- The Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against International Protected Persons, Including Diplomatic Agents; 13 Internationally Legal Materials 41, (1974).
14- The International Convention Against the Taking of Hostages 18 ILM 1460 (1979).
15- The Convention on the Physical Protection of Nuclear Material ,18 ILM 1419 (1979).
16- The Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safty of Martime Navigation; 27 ILM 668 (1988).
17- International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, 10 Jan 2000.
18- Convention to Prevent and Punish the Acts of Terrorism Taking the form of Crimes Against Persons and Related Extortion that are of International Significance; 10 ILM 255 (1971).
19- Galor, N., International Co-operation to Suppress Terrorism (Croom-helm, 1985).
20- Paust ,J.J., "A Survey of Possible Legal Responses to International Terrorism Prevention , Punishment and Cooperation Action" 5 Georgia Journal of International and Comparative Law 454 (1975).
21- The European Convention on the Supperssion of Terrorism; 15 ILM 1272 (1977).
22- Case Concerning Questions of International and Application of the 1971 Montreal Converntion Arising from Incident at Lockerbie (Libya Arab Jamahiriya v.U.K; Libya Arab Jamahiriya v.U.S) ICJ.Rep. (1992).
23- Order of the ICJ, 14 Apr. 1990.
1 استادیار گروه حقوق دانشکده علوم انسانی دانشگاه شاهد.