کاپیتولاسیون و نقض حاکمیت ملی نگاهی تطبیقی بر رویکرد سیاسی امیرکبیر، مصدق و امام خمینی (ره)

مقدمه

شکست ایران در جنگ های ایران و روس به انعقاد قراردادی منتهی شد که گنجاندن امتیاز حق قضاوت کنسولی (کاپیتولاسیون) را در پیداشت. نبود قوانین مدون از یک سو و ضعف حکومت ایران در مواجهه با اروپاییان ازسوی دیگر به کشورهای قدرتمند فرصت داد تا خود را از دستگاه دادرسی ایران مصون بدانند و با طفره رفتن از حوزۀ قضایی ایران، به محتوای قوانین اسلامی ایراد بگیرند که چرا سوگند افراد مسیحی در دین اسلام موردپذیرش نیست؟ ایران همواره در سابقۀ برقراری روابط سیاسی و تجاری خود با این موقعیت ها مواجه بوده و با واکنش اروپاییان در قالب «پذیرش» و «تحمیل» روبه رو شده است. عهدنامۀ ترکمنچای یکی از آن قراردادهایی است که پس از شکست ایران از روسیه و نمایان شدن ضعف ایران و برتری نظامی روسیه با شرایط نابرابر بر ایران تحمیل شد. درپی این قرارداد حق قضاوت کنسولی یا برون مرزی -که اصطلاحی سیاسیـحقوقی مربوط به نقض حاکمیت ملی بود- ازسوی دولت روسیه بر ایران تحمیل شد. حقی که اتباع روسیه و سپس دیگر کشورها را به حکم قرارداد کاملة الوداد[1] از قوانین قضایی ایران مستثنا و خارج میکرد.

مفهوم کاپیتولاسیون (حق قضاوت کنسولی) در واژۀ لاتینی Capitular ریشه دارد که به معنای شرط گذاشتن برای سازش و تسلیم، واگذاری یک منطقۀ جنگی یا تسلیم بخشی از نیروی نظامی به دشمن است و در مفهوم حقوقی هم شامل قراردادهایی می شود که اتباع یک کشور در قلمرو کشوری دیگر، مشمول قوانین کشور خود می شوند (روحانی، ١٣٨١، ص ١٦). عناصر تشکیل دهندۀ حق قضاوت کنسولی (کاپیتولاسیون) عبارت اند از:

١-بیگانگان از شمول قوانین و دادگاه های سرزمین میزبان مستثنا هستند.

٢- بیگانگان تابع قدرت و مقامات ملی خود هستند.

٣- دولت میزبان از حق قانونگذاری و قدرت قضایی خود به عنوان بخشی از حاکمیت ملی صرف نظر میکند (اسدی، ١٣٨٧، ص ١٤٥).

حق قضاوت کنسولی به دورۀ صفویه و شاه عباس اول بازمیگردد؛ آن هم زمانی که شرکت هند شرقی هلند در سال ١٠٣٣ق سفیری به دربار ایران فرستاد و ضمن پیشنهاد برای تأسیس آن شرکت در شهر اصفهان، در معاهده قید شد که اتباع ملت هلند از آزادی کامل برخوردار باشند و هیچ یک از افراد قوۀ قضائیه حق نداشته باشند بدون اجازۀ فرمانده اتباع آن کشور[هلند] وارد شرکت هلند شرقی شوند و هرکسی به زور وارد شود، اتباع هلند اجازۀ توسل به زور دارند.

ضمن اینکه اگر اتباع هلند هر شخصی از هر کشوری را در ایران مضروب یا مقتول کنند به وسیلۀ فرماندهان خود محاکمه خواهند شد (روحانی، ١٣٨١، ص ١٦). شاه عباس این شرایط را پذیرفت؛ همان طورکه دولت عثمانی نیز در قرن ١٥ میلادی در قراردادی با فرانسوای اول، پادشاه فرانسه، رسیدگی به دعاوی جزایی و حقوقی اتباع فرانسه را به کنسول های تعیین شده ازسوی پادشاه فرانسه سپرد؛ زیرا در آن زمان رسیدگی به اختلافات تاجران خارجی و حل وفصل خصومت های آنان بار سنگینی بر دوش دولت عثمانی بود و فراغت از آن، مطلوب دولت عثمانی به شمار میرفت (علویان قوانینی، ١٣٥٨، صص ٩ و ١٣). در آن زمان دولت های صفویه و عثمانی از قدرت های بزرگ عصر خود محسوب میشدند. تحقیر و نقض حاکمیت ملی و یا حتی تحمیل «شروط در شرایط نابرابر» در دورۀ صفویه قابل بحث نیست ولی در دورۀ قاجار اندیشۀ حاکمیت ملی، حقارت پنهان در قراردادهای کاپیتولاسیون را آشکار کرد. آنچه باعث واکنش به امتیاز کاپیتولاسیون در دورۀ قاجار و پس ازآن شد، برداشت های متفاوت حقوقی و فقهی از اصطلاح کاپیتولاسیون در غرب و در اسلام بود. به طوریکه نویسندگان غربی به شیوۀ سوگند در قضای اسلامی ایراد میگرفتند و این که چرا دین اسلام در موارد قضایی، سوگند مسیحی را علیه مسلمان نمیپذیرد؛ ولی این برداشت با فقه اسلامی سازگاری نداشت، زیرا در قضای اسلامی علیه کسی سوگند یاد نمی کنند بلکه ایراد سوگند در دفع اتهام و رد ادعاست ١٥٧ (علویان قوانینی، ١٣٥٨، ص ١١). در دوره های گوناگون (از امیرکبیر تا نهضت امام خمینی) به مفهوم کاپیتولاسیون از جهات مختلف فقهی، حقوقی، و سیاسی توجه شده است. امام خمینی در سال ١٣٤٣ش به بهانۀ اعتراض به احیای کاپیتولاسیون، به دست رژیم تبعید شد؛ چون به نقض حاکمیت ملی به دلیل پذیرش حق قضاوت کنسولی انتقاد کرده بود و احیای آن را

«سند بردگی ملت» دانسته بود که «استقلال و عظمت ایران» را پایمال کرده است. در این مقاله ابتدا به ترتیب زمانی، دیدگاه های امیرکبیر، مصدق و امام خمینی دربارۀ کاپیتولاسیون بررسی و سپس نظرات آن ها باهم مقایسه میشود. منابع استفاده شده در این مقاله براساس موضوع و عنوان مقاله انتخاب شده اند؛ به این ترتیب که واکنش امیرکبیر دربارۀ کاپیتولاسیون با ارجاع به منابع شناخته شدۀ مربوط به او آورده شده است. همچنین رسالۀ مصدق و خاطرات او دربارۀ کاپیتولاسیون و مجموعۀ صحیفۀ نور و صحیفۀ امام از منابع اصلی درزمینۀ بررسی دیدگاه های مصدق و امام خمینی دربارۀ موضوع کاپیتولاسیون هستند. تحقیقات و پژوهش های مربوط به موضوع کاپیتولاسیون مجموعه ای از کتاب ها و مقالات متعدد را دربرمیگیرد که هرکدام به موضوع کاپیتولاسیون (حق قضاوت کنسولی) از زمان طرح در روابط سیاسی و تجاری کشورها توجه کرده اند.[2] این مقاله براساس مباحث مشترک تحقیقات و منابع موجود درارتباط با کاپیتولاسیون است؛ ولی مبتنی بر این مسئله است که اشخاص مهم سیاسی و مذهبی؛ امیرکبیر، مصدق، و امام خمینی در سه دورۀ زمانی متفاوت با چه رویکردی به موضوع کاپیتولاسیون، روابط ایران با کشورهای خارجی را تعریف کرده اند و چه برداشتی از جایگاه سیاسی ایران در زمان پذیرش کاپیتولاسیون داشته اند؟

 امیرکبیر؛ دیوان عدالت خانه راهبرد مقابله با کاپیتولاسیون

شروع صدارت امیرکبیر با اوضاع نابه سامان سیاسی، اجتماعی، و اقتصادی ایران هم زمان بود.

قدرت های روس و انگلیس ابتکار عمل سیاسی را در ایران در دست گرفته بودند و شورش ها و آشوب های داخلی نیز بر هرج ومرج افزوده بود. نیاز به اصلاحات و بهبود اوضاع، امیرکبیر را بر آن داشت تا اقداماتی را برای بهبود امور سیاسی، مالی، و اجتماعی انجام دهد. یکی از اقدامات امیرکبیر سامان دهی دیوان عدالت خانه بود. محاضر شرعی با استناد به فقه اسلامی به دعاوی شرعی رسیدگی میکرد و ادارۀ آن ها در دست فقها و مجتهدان بود؛ درحالیکه دیوان خانۀ عدالت به امور عرفی میپرداخت و کارگزاران دولتی آن را اداره میکردند (راوندی، ١٣٦٨، ص ٢٤٥). دعاوی اتباع بیگانه نیز در دیوان خانۀ عدالت رسیدگی میشد؛ همین طور دعاوی میان اتباع ایرانی و خارجی نیز فقط در این دیوان قابل طرح بود. همچنین هر زمان میان شخصی از اقلیت های ارامنه، یهودی و زرتشتی دربارۀ اموال متوفی و ارث با شخص تازه مسلمانی از میان خودشان اختلافی درمیگرفت با دستور امیر، طرفیت دعوی به تهران میآمدند و در دیوان خانۀ بزرگ شاهی به موضوع رسیدگی و حل وفصل میشد (راوندی، ١٣٦٨، ص ٢٤٦).

با استقرار کاپیتولاسیون (حق قضاوت کنسولی) و سوءاستفادۀ سایر کشورها از این حق، دولت ایران مشکلات تازه ای در تأمین حقوق رعایای خود پیدا کرد. سرانجام در وزارت امور خارجه دو مرجع برای حل این مشکلات به وجود آمد: یکی محاکمات وزارت امور خارجه که به امور قضایی و دعاوی مربوط به اتباع رسیدگی میکرد و ناظر بر دادرسیهای مربوط به محاکمات کاپیتولاسیون بود و دیگری، کارگزاری امور خارجه بود که در ولایات ایران رابط میان مقامات محلی و کنسول های خارجی در تمام مسائل و دعاوی حقوقی اتباع خارجی بود؛ به طوریکه هرجا دولت های روس و انگلیس کنسول گری داشتند دولت ایران ناگزیر بود شخصی را به نام کارگزار به آن محل بفرستد تا به امور نمایندگان سیاسی و تجاری دول مربوطه رسیدگی کند (راوندی، ١٣٦٨، صص ٢٤٧-٢٤٨).

در دورۀ قاجار اتباع خارجی در همۀ پرونده های جنایی، حقوقی و تجاری در دادگاه های غیرایرانی برابر قوانین دولت متبوع خود محاکمه میشدند. این موضوع باعث شد تا متهمان ایرانی از ترس تعقیب دولت متبوع خود (مأموران دولت ایران) و شاکیان و دادخواهان ایرانی به امید جلب حمایت بیگانگان، برای احقاق حقوق خود به سفارتخانه های خارجی متوسل شوند (امین، ١٣٨٢، صص ٤٩-٥٠). با انعقاد قرارداد ترکمانچای در تاریخ ١٢٤٣ق /١٨٢٨م حق قضاوت کنسولی یا به گفتۀ جواهر لعل نهرو، حقوق برون مرزی، بر ایران تحمیل شد و با این قرارداد پایه های «حاکمیت ملی» و «استقلال قضایی» ایران متزلزل شد. در فصل هفتم و هشتم معاهدۀ ترکمانچای صلاحیت دعاوی حقوقی (مدنی و تجاری) دادگاه های ایران تضعیف یا به عبارت بهتر، سلب شده بود (امین، ١٣٨٢، صص ٤٨-٤٩). بررسی دعاوی مدنی در فصل هفتم معاهدۀ تجاری ترکمانچای با صلاحیت دخالت و حضور کنسول های روس و نمایندگان آن ها در دعاوی مدنی مشخص میشد (چلونگر، ١٣٨٢، ص ٧٤)؛ به طوریکه در فصل هفتم آمده است: «همۀ ادعاها و امور متنازع فیها[3] که مابین تبعۀ روسیه باشد بالانحصار به ملاحظه و

قطع و فصل وکیل یا کنسول های اعلیحضرت امپراتوری برطبق قوانین و عادت دولت روسیه حل وفصل میشود و منازعات و ادعاهایی که مابین تبعۀ روس و ایران واقع شود به دیوان محاکم شرع یا حاکم عرف معروض و محول میگردد مگر در حضور مترجمان، وکیل و کنسول ها» (اعتمادالسلطنه، ١٣٦٧، ج ٣، ص ١٥٩٠). فصل هشتم معاهدۀ ترکمانچای شامل طرز رسیدگی به موارد اختلافی در امور جزایی است. برطبق این اصل محاکم ایرانی حق رسیدگی به جرائم ارتکابی اتباع روسیه در ایران مانند قتل و. .. را نداشتند و این کار فقط در صلاحیت انحصاری وزیرمختار کنسول روس در ایران و براساس مقررات جزایی روسیه بود (چلونگر، ١٣٨٢، ص ٧٥).

به طوریکه «اگر یکی از تبعۀ روسیه به دعوی جرمی مستلزم السیاسۀ[4] با دیگران متهم شود به هیچ وجه او را تعاقب و اذیت نباید کرد مگر درصورتیکه شراکت او به جرم ثابت و مدلل شود و در این حالت نیز مانند حالتی که یکی از تبعۀ روسیه بنفسه به جرمی متهم شود، حکام ولایت نمیتوانند که به تشخیص و حکم جرم پردازند مگر در حضور گماشته ازطرف وکیل یا کنسول روسیه» (اعتمادالسلطنه، ١٣٦٧، ج ٣، ص ١٥٩١). به طور کلی هرگونه تعقیب جزایی اتباع روسیه در خاک ایران مشمول قوانین کیفری ایران نبود و همه در انحصار دولت روسیه قرار داشت.

به این ترتیب کاپیتولاسیون، حق قضاوت برون مرزی را به کشور میهمان در قلمرو حاکمیت ملی کشور میزبان اعطا میکرد و درنتیجۀ چنین پیمانی، اتباع کشور بیگانه از شمول قوانین و ضوابط جاریۀ جزایی و مدنی در کشور میزبان مستثنا میشدند و رسیدگی به دعاوی حقوقی یا محاکمه آنان در موارد اتهام به ارتکاب جرم در دادگاه های مخصوص یا محاکم مختلط و با حضور کنسول کشور بیگانه و نمایندۀ آن برگزار میشد. این معاهدات، به نوعی ناچیزانگاری یا تحقیر تشکیلات قضایی کشور میزبان به شمار میآمد که چیزی جز بیاعتمادی به صحت عمل قضات و دستگاه قضایی کشور میزبان نبود (علویان قوانینی، ١٣٥٨، ص ٧). قلمرو اعطای حق قضاوت کنسولی تا آن جا پیش رفت که تعدادی از ایرانیان برای فرار از مجازات هر جرم و جنایتی، خود را تبعۀ روس و انگلیس قرار میدادند و استفاده از این حق چندین دهۀ متوالی ادامه داشت (نشست تخصصی حق قضاوت کنسولی، ١٣٨٤، صص ٥٥-٥٦). به طوریکه «استبداد سلطنتی و کاپیتولاسیون مسبب سرسپردگی و تحت الحمایگی رجال ایرانی» به شمار میرفت و در آغاز، جنبۀ دفاعی (برای حفظ جان و مال) داشت (شیخ الاسلامی، ١٣٦٩، صص ٥ و ١٠). امیرکبیر درپی اصلاحات خود برای بهبود جایگاه ایران دررابطه با اتباع خارجی ناگزیر بود که به مسائل قضایی و نوع رفتار سیاسی قدرت های خارجی دراین رابطه بپردازد و وقتیکه ناصرالدین میرزا در هنگام حرکت از تبریز به تهران برای جلوس بر تخت سلطنت، حفاظت و حمایت ارامنۀ تبریز را براساس سنت سابق به کنسول گری انگلیس سپرد، امیرکبیر این اقدام را منافی استقلال و حق حاکمیت ایران دانست و اظهار کرد که: «برازندۀ یک دولت مستقل نیست که اصلاح امور اتباع خود را به دست عمال یک دولت خارجی بسپارد و این را از خویش سلب کند» (گرانت واتسون، ١٣٤٨، ص ٣٥٣). از نظر امیر، کاپیتولاسیون دامنۀ وسیعی یافته بود به طوریکه مجرمان و خائنان برای فرار از مجازات، خود را تحت حمایت دولت های خارجی قرار میدادند و با گرفتن برگۀ تابعیت یا حمایت کشور روس و انگلیس برای خود سند مصونیت به دست میآوردند و طبیعی بود که سفارتخانه ها مأمنی برای اخلال گران و درنتیجۀ کارشکنی در کار دولت ایران شوند و مایۀ خسارت و دردسر و زیان ایران را فراهم سازند. یکی از اهداف امیرکبیر در تأسیس دیوان عدالت خانه، تقویت دادرسی عرفی بود تا دخالت سفارتخانه های بیگانه را در حمایت از دعاوی حقوقی مطرح در ایران به اتکای کاپیتولاسیون، محدود کند (امین، ١٣٨٢، ص ٥٣).

تلاش امیرکبیر این بود که سلطنت بر پایۀ قانون و عدالت قرار گیرد و تأسیس دیوان عدالت خانه بر همین مبنا بود و امیر هم از این موضوع غافل نشد که تحقق این امر نیازمند وضع قانون و ضمانت اجرایی برای آن است. امیرکبیر حتی در فرونشاندن شورش های داخلی نیز حاضر نشد از نیروهای خارجی کمک بگیرد، زیرا ترجیح میداد بیست هزار نفر تلف شوند و دولت رأسا یاغیان را به جای خود بنشاند، ولی شهر را با مداخلۀ خارجی آرام نکند (رضوینژاد، ١٣٧٧، صص ٦٠-٥٩؛ گرانت واتسون، ١٣٤٨، ص ٣٥٥).

امیرکبیر دخالت بیگانه را منافی شأن و عزت دولت میدانست و ازاین رو در مقابل سوءاستفاده های بیگانگان از حق قضاوت کنسولی ایستاد و رویکرد سیاست خارجیاش تحکیم قدرت دولت ایران دربرابر رفتارهای تحقیرآمیز دولت های دیگر ازجمله روس و انگلیس بود. از نظر او لازمۀ استقلال و عزت ایران این بود که تعریف حد و حدود قدرت دولت ایران مشخص شود زیرا با کارشکنیهای دول بیگانه کارایی دولت ایران ازمیان رفته بود. صراحت امیر در مخالفت با اجرای مادۀ کاپیتولاسیون ازسوی نمایندگان روس و انگلیس به خوبی نشان می دهد که امیر برای تحقق ایران مستقل در سایۀ سلطنت قدرتمند، حق قضاوت کنسولی را نوعی نقض حاکمیت ایران میدانسته است. برای نمونه وقتی مباشر املاک خالصه -آقاجان بیگ - مبلغ بسیاری اختلاس کرد و پس از تعقیب به سفارت انگلیس پناه برد، امیر در نامه اش به سفیر انگلیس نوشت: «اگر آقاجان بیگ حرفی مقرون به حساب داشت چرا به دولت مراجعه نکرد؟ تشکیلات قضایی و دیوانی ایران آماده است که هر ظلمی را برطرف کند. این مرد چرا به آن جا مراجعه نکرده و یکسره به سفارتخانه پناه برده است؟ ازاینجا به دست میآید که قصدش این ست مال دولت را بخورد. اگر بنا باشد راه مردم این چنین به سفارتخانه ها باز باشد، هر مفت خوری میتواند به سفارت پناه ببرد و مقامات مربوطه را به زحمت بیندازد و اگر شما به این حمایت ها ادامه دهید زحمت خود را فراهم آورده اید» (آدمیت، ١٣٥٤، ص ٥٣٥).

مستثناشدن اتباع خارجی از دایرۀ قضایی ایران، هرج ومرج سیاسی و اجتماعی ایران را دوچندان کرد؛ زیرا به گفتۀ امیرکبیر باوجود تأسیس دیوان عدالت خانه، بسیاری از افراد برای کارشکنی و مال مردم خوری، به سفارتخانه ها پناه میبردند، درحالیکه حقیقتا مظلوم نبودند. در جریان جمع آوری عواید دولتی، یکی از مأموران از تحویل پول به خزانه سر باز زد و به سفارت انگلیس پناه برد. وقتی دولت استرداد او را از سفارت خواستار شد، ازسوی سفارت شنید که «از ترس بیگلربیگی لابد به اینجا تحصن جسته است». امیر پاسخ صریح تری به سفارت داد:

«دیوان خانۀ مبارکه برای غوررسی[5] امور و رفع هر نوع ظلم از فقرا و ضعفا قرار گرفته است. کی به تظلم رفت به دیوان خانۀ مبارکه [و] عرض کرد که به من ظلم شده است و امنای دیوان خانه به عرض او نرسیدند که لابد شود پناه به سفارت آورد؟ پس معلوم میشود که این طور آدم ها مظلوم نیستند و منظورشان خوردن مال دیوان و مردم است. بعدازآنکه راه مردم این طور به عمارت سفارت بازشود هرکس به طمع خوردن مال دیوان افتاده پناه به عمارت سفارت میآورد» (آدمیت، ١٣٥٤، ص ٥٣٥).

در واقع امیر به دنبال تحقق سه جنبه از حکومت بود: وضع قانون و عدالت، تربیت ملت، رضایت و خرسندی خاطر مردم (رضوینژاد، ١٣٧٧، ص ٥٩) و البته به این موضوع آگاه بود که ضمانت اجرایی قوانین و قدرت سلطنت راهکار مناسبی در مقابله با نقض استقلال و حاکمیت ایران به دست بیگانگان است؛ حتی اگر در مفاد قرارداد ترکمانچای هم قید شده باشد که اتباع خارجی، مشروط به شرایطی، از حوزۀ قضایی و دادرسی ایران مستثنا هستند. اعتراض امیر به سوءاستفاده های روس و انگلیس از حق قضاوت کنسولی، در رفتار سیاسی او آشکار بود؛ به ویژه آن جا که یکی از اشرار به سفارت انگلیس پناه برد و به دنبال آن، امیر به شیل، وزیرمختار انگلیس نوشت: «چگونه میشود که رعیت و نوکر دولت ایران در زیر حمایت دولت دیگر برود؟ اگر موافق عهدنامه قراری دراین باب هست مرقوم دارند تا معلوم شود؟ اگر دراین باب سندی از اولیای دولت ایران دارند ابراز نمایند تا معلوم شود که آن چگونه سندی است که او [پناهنده ] را از تسلط آقا و نوکر و رعیت دولت ایران خارج میکند؟» (آدمیت، ١٣٥٤، ص ٥٣٥). امیر اقدام سفارتخانۀ انگلیس در پناه دادن به اتباع ایرانی را کارشکنی علیه دولت میدانست. همچنین هنگامیکه سفارت انگلیس قداره بندی را به این دلیل پناه داد که «هرکه به کنسول گری پناه ببرد تحت حمایت است و نباید به محاکمه برود»، امیر پاسخ داد: «به چه مناسبت این مداخله ها را در امور داخلۀ مملکت مینمایید؟» (آدمیت، ١٣٥٤، ص ٥٣٦).

از نظر واتسون رفتار وزیرمختارهای خارجی با اصول حقوق بین الملل منافات داشت زیرا:

«خانۀ سفیر چون تابع حمایت حقوق ملل است، باید از هرگونه تجاوز مصون باشد؛ ولی آیا سفیر میتواند از این حق برای تبدیل خانۀ خود به پناهگاهی [درجهت] جادادن و حمایت کردن

[از] دشمنان دولت استفاده کند؟ اصولا چنین کاری منافی با وظایف سفیر است و مخالف نیت و فکری است که باید سفیر سرشار از آن باشد. هیچ دولتی هم مجبور نیست این گونه سوءاستفاده ها را که برای کشورش خطرناک و برای جامعه اش زیان آور است تحمل نماید» (گرانت واتسون، ١٣٤٨، ص ٣٥٤). امیرکبیر نمیتوانست سوءاستفاده های بیگانگان و تزلزل پایه های حاکمیت و استقلال کشورش را نادیده بگیرد؛ به این ترتیب بود که در بسیاری از موارد واکنش هایی صریح و بدون تعارف به اقدامات نابه جای اتباع خارجی از خود نشان داد. برای نمونه روزی به امیرکبیر اطلاع دادند که یکی از مأموران سفارت روس درحالیکه مست کرده است در انظار عمومی عربده میکشد. امیر دستور داد که او را شلاق بزنند. سفیر روس پس از آگاهی از ماجرا نامه ای به امیر نوشت. امیر درحالیکه قلیانی در دست داشت به نامه اعتنا نکرد تا اینکه پیکی ازسوی سفیر روس آمد و امیر نامه را گشود و دید که سفیر به تنبیه کارمند سفارت روس اعتراض کرده است پس در جواب سفیر نوشت: «ما خودمان مختصری او را تنبیه کردیم، اینک او را به حضور خودتان فرستادیم تا کاملا ادبش کنید» (آدمیت، ١٣٥٤، ص ٥٣٦). حتی اگر اقدامات سفارتخانه های خارجی در نقض حاکمیت ایران منافی حقوق بین الملل هم بوده باشد ولی وضعیت جغرافیایی ایران و ساختار سیاسی آن توان ایجاد نظامی دفاعی را دربرابر قدرت های بزرگ آن زمان نداشت. تضادهای بین المللی و مواجهۀ منافع کشورهای بزرگ با بینش سیاسی امثال امیرکبیر فراوان است؛ ولی امیرکبیر هم نمیتوانست در این فضای سیاسی یک سویه عمل کند و ناگزیر از حفظ اعتدال و موازنۀ سیاسی در حد و حدود موقعیت ایران بود.

مهم ترین پیامد حق قضاوت کنسولی بازشدن دست سفارتخانه های خارجی در امور داخلی ایران بود که از طریق پناه دادن به فراریان از مجازات، مشخص میشد. امیرکبیر با آگاهی از اوضاع سیاسی ایران، سیاستی را در پیش گرفت که انحصار عمل سیاسی روس و انگلیس را از دستشان خارج کرد و تا جایی پیش رفت که در بیشتر مواقع در خلاف منافع آنان گام برداشت و حتی گسترۀ روابط سیاسی را از انحصار این دو کشور خارج کرد و نظرش به سوی رابطه با آمریکا، اتریش، و پروس معطوف شد (رضوینژاد، ١٣٧٧، ص ٩٠).

مصدق؛ قوانین مدون اسلامی و عرفی در سایۀ حاکمیت قدرتمند در جلسۀ ١٨ خرداد ١٣٠٦ش وقتی مصدق به موضوع عدلیه و دادگستری پرداخت، کاپیتولاسیون را این گونه تعریف کرد:

«کاپیتولاسیون درواقع نظارت یک نفر خارجی است در محاکمه [ای] که بین ایرانی و اتباع خارجه میشود. فرض بفرمائید اگر دو هزار نفر از اتباع خارجۀ ایران با دو هزار نفر ایرانی طرف بشوند مترجم سفارت دولت متبوعۀ تبعۀ خارجه هم در آن محاکمه [محاکمات وزارت خارجه ] حضور پیدا میکند که علت چی است؟ شاید این طور بگویند که چون قضات ایرانی، مذهب و زبان و گاه نژادشان با اروپاییها مختلف است، نظارت میکنیم تا اینکه محکمۀ ایرانی از اتباع داخله طرفداری نکند. ولی ما اگر امور قضاوت را به دست قضات اروپایی واگذاریم تمام نه میلیون نفوس ایرانی را تسلیم قضاوت اروپایی کرده ایم. چطور میشود اروپاییان به ما عقیده ندارند که دو هزار نفر اتباع خودشان به محاکم ما رجوع کنند بدون نظارت، ولی ما باید نه میلیون نفوس ایرانی و مسلمان را برخلاف قانون شرع که میفرماید قاضی باید مسلمان باشد، تسلیم قضاوت و حکومت دول اروپایی کنیم؟» (مکی، ١٣٦٤، ص ٣٠٤).

مصدق به موضوع کاپیتولاسیون ازنظر حقوقی و سیاسی توجه کرد و با محور قراردادن اسلامیت، ایرانیت و مصلحت در تحقق حاکمیت ملی، معتقد بود که: «ما باید خود را به آن درجه از استقلال واقعی برسانیم که هیچ چیز جز مصلحت ایرانی و حفظ قومیت و دین و تمدن خودمان محرک ما نباشد. من ایرانی و مسلمانم و برضد هرچه که ایرانیت و اسلامیت ما را تهدید کند مبارزه میکنم» (نادمی، ١٣٨٣، ص ١٥).

 

 مصدق به تناسب علاقه به مسائل حقوقی، کاپیتولاسیون را نیز از این نظر بررسی و در آبان ١٢٩٣ش رساله ای با نام «کاپیتولاسیون و ایران» چاپ کرد. مصدق در خاطرات خود دراین باره مینویسد: «خبر الغای کاپیتولاسیون در ترکیه منتشر گردید و این واژۀ خارجی که تازه به گوش مردم میرسید، سبب شده بود هرکس سؤال کند موضوع چیست و چرا ترکیه آن را الغا کرده است. چندی به مطالعۀ قراردادهای بین المللی که بین دولت ترکیه و دول اروپا منعقد شده بود [گذراندم] و از این نظر که ایران هم آن را الغا کند، رساله ای تحت عنوان «کاپیتولاسیون و ایران» منتشر کردم. از انتشار آن چیزی نگذشته بود که اردشیر جی، نمایندۀ زرتشتیان هند در ایران با چند نفر از تجار به دیدنم آمد و اظهار نمود که در ایران کتابی راجع به شرکت های تجاری منتشر نشده، خوب است دراین باب هم رساله ای منتشر کنم که بازهم مدتی اوقاتم صرف این کار شد و با مطالعۀ قوانین مختلف کشورهای اروپا، رساله ای به نام «شرکت سهامی در اروپا» را منتشر نمودم» (مصدق، ١٣٦٥، ص ٨٣). مصدق در این رساله به رفتار سیاسی کشورهای اروپایی دربارۀ اتباع خارجی و امتیازاتی میپردازد که اتباع کشورهای خارجی در ممالک دیگر برای خود قائل میشدند؛ درحالیکه اتباع داخلی از آن محروم بودند.

ضمن اینکه معتقد است: «تبعۀ خارجی باید مطیع قوانین محلی باشد که نیست و ابقای عدم تطبیق خارجی با قوانین داخلی منجر به سلب استقلال دولت شده و سرانجام آن را معدوم مینماید» (افشار، ١٣٥٨، ص ٣٥). براین اساس مصدق رسالۀ خود را با مقدمه ای دربارۀ قوانین شخصی و سرزمینی آغاز میکند تا نقایص موجود در اجرای قوانین مذکور را مشخص کند و در تعریف این قوانین مینویسد: «قوانین شخصی آن ست که اگر ساکنین یک نقطه به سرزمین دیگری بروند در هر نقطه که باشند قانون وطن خود آن ها درباره شان اجرا میشود؛ درحالیکه قانون سرزمینی، شخص خارجی را ملزم به رعایت قوانین محلی میکند نه حقوق اصلی او» (افشار، ١٣٥٨، ص ١٩). تناقضات این دو قانون از نظر مصدق این بود که ازیک طرف هر کشوری میبایست حقوق و قوانین کشورهای دیگر را هم میدانست تا دربارۀ مهاجران اعمال کند و دراین میان ممکن بود حقوقی به اتباع خارجی داده شود که اتباع داخلی از آن محروم باشند و ازطرف دیگر هر شخصی با ورود به کشور دیگر ملزم به آگاهی از قوانین آن منطقه میشد و از قوانین کشور خود صرف نظر میکرد. پرسش اصلی مصدق در این رساله این است که چگونه میشود برای مهاجران خارجی حقی و امتیازی را رعایت کرد درحالیکه تبعۀ داخلی که احق[6] از آن ها هستند از آن بینصیب باشند؟ و در پاسخ به این پرسش، حقوق عمومی و خصوصی را شرح میدهد و مینویسد که حقوق عمومی در رابطۀ میان کشورها اعمال میشود و از دو بخش سیاسی و جزایی تشکیل شده؛ درحالیکه حقوق خصوصی در روابط مردم با خودشان یا با دولت موردتوجه است (افشار، ١٣٥٨، صص ٢٠-٢١). مصدق با این تفاسیر به حقوق و تکلیف اتباع خارجی در کشورهای اروپایی میپردازد به این نحو که برخی از قوانین در میان اتباع خارجی و داخلی یکسان اجرا میشود؛ درحالیکه برخی از قوانین برای حفظ نزاکت بین المللی فقط دربارۀ اتباع خارجی اعمال میشود و اتباع داخلی از آن محروم اند. ازنظر مصدق قوانین جزایی در حق ساکنان هر کشوری مطیع قواعد و قوانین محلی است و هرطور که در حق اتباع داخلی رفتار میشود دربارۀ اتباع خارجی هم، دولت باید آن قدر مقتدر باشد تا همان قواعد و قوانین را مجری سازد (افشار، ١٣٥٨، ص ٢٢).

مصدق با این استدلال میگوید هیچ امتیازی در حقوق خصوصی به اتباع داخلی داده نمیشود که اتباع خارجی از آن محروم باشند و درصورت بروز هرگونه اختلافی، قواعد حقوق مدنی دربارۀ آن ها اجرا میشود (افشار، ١٣٥٨، ص ٢٣).

او پس از توضیح دربارۀ اعمال قوانین متفاوت و یکسان دربارۀ اتباع داخلی و خارجی، به پیشینۀ حق قضاوت کنسولی در غرب و شرق میپردازد؛ به این ترتیب که در قرون وسطی اتباع داخلی و خارجی یا مشمول قوانین وطن خود و یا کشور میزبان میشدند. در شرق نیز دولت عثمانی حق قضاوت کنسولی را در عهدنامه های خود با کشورهای اروپایی پذیرفت و مصونیت سیاسی آن ها را اجرا کرد. مسئله ای که مصدق باتوجه به اجرای کاپیتولاسیون در دولت عثمانی بررسی میکند این است که چگونه میشود «دو قدرت محلی و اجنبی در کنار یکدیگر قرار بگیرند و استقلال کشور هم حفظ شود، [در این صورت] یا قوۀ محلی باید عذر قوۀ اجنبی را بخواهد یا قوۀ اجنبی ریشۀ استقلال قوای محلی را قطع نماید» (افشار، ١٣٥٨، ص ٢٧). دراین رابطه مصدق کنسول ها را فاقد امتیازاتی میداند که مختص مأموران سیاسی است و وظیفۀ کنسول را فقط «تذکردادن و تصدیق نامۀ سال و نوشتن شهادت در قراردادی که اتباع دولت او مینماید و چیزهای دیگر که اهمیت ندارند» (افشار، ١٣٥٨، ص ٢٧) دانسته است. به نظر مصدق کنسول در دولت عثمانی چنان قدرتی داشت که با تسلط بر اتباع و اشخاص تحت حمایت دولت خود، قطعا آنان مطیع قوانین مملکت خود میشدند نه محلی که در آن جا اقامت داشتند؛ بنابراین کنسولی که حاکم باشد برای اجرای حکم و قوانین خود نیازمند مأمور است و گاه عده ای قشون لازم دارد تا اجرای احکام کنسول را برعهده گیرند (افشار، ١٣٥٨، ص ٢٧).

غرض اصلی مصدق از بیان عدم اجرای قوانین محلی دربارۀ اتباع خارجۀ دولت عثمانی این است که بگوید در ممالک اروپایی، تبعۀ خارجی مشمول قوانین محلی است و اگر جرم و جنایتی کرده باشد باتوجه به تمایز قوانین محلی و اجنبی کشورهای اروپایی، قوانین محلی را دربارۀ اتباع خارجی اعمال میکنند درحالیکه اگر خود اروپاییان به عنوان اتباع خارجی به خاک عثمانی وارد شوند در زیر پرچم قوانین دولت خود و حقوق اصلیشان قرار میگیرند. علت ازنظر مصدق این است که دولت عثمانی مانند دیگر کشورهای اروپایی مسلط و مقتدر نیست (افشار، ١٣٥٨، ص ٢٨) و به همین دلیل اتباع خارجی در خاک عثمانی بر اتباع داخلی امتیاز داشتند ولی فهم و درک «انحصار حاکمیت ملی و استقلال» در ترکیه باعث لغو کاپیتولاسیون در اوایل جنگ جهانی اول در این کشور شد. از این رو توصیۀ مصدق این بود که دولت ها حتی اگر در موضع ضعیفی قرار داشته باشند باید «دقت لازمه را در مفاد قرارداد بنمایند تا اختلافات ایجاد نشود و تأویل های متفاوت از محتوای قرارداد را فراهم نسازد». از نظر او اگر امضاکنندگان عهدنامه ای مانند ترکمانچای، یعنی عباس میرزا و باسکویچ، زنده و حاضر بودند، تأویل های رسمی و تاریخی بهترین کمک را به رفع ابهام قراردادها میکردند.[7]

وقتی مصدق در آبان ١٣٤٢ش در پاسخ به اتهام حسنعلی منصور دربارۀ موضوع کاپیتولاسیون و مصونیت سیاسی نظامیان دولت آمریکا نوشت: «من اولین کسی بودم که زبان اعتراض به مصونیت سیاسی اتباع دول بیگانه گشودم و در اوایل جنگ اول بین الملل که دولت ترکیه رژیم کاپیتولاسیون را در آن کشور الغا نمود، رساله ای به نام «کاپیتولاسیون و ایران» منتشر کرده و از اولیای امور، الغای این رژیم مخالف آزادی و استقلال مملکت را درخواست کردم» (افشار، ١٣٥٨، ص ٥٧)، بر موضوع حاکمیت ملی و اقتدار دولت در اعمال و اجرای قوانین محلی تأکید داشت و با اشاره به الغای کاپیتولاسیون در ترکیه بیان کرد: «چه دلیل دارد که ما مملکت مسلم خود را که وظیفۀ اسلامیت ما این ست آن را حفظ نمائیم، درصدد اصلاح و ابقای مملکت خود نبوده و آن را حفظ ننمائیم و به قدری مسامحه نمائیم که اجانب به عنوان عدم اجرای قانون و یا بالاخره اگر هست به واسطۀ عدم مطابقۀ آن ها با ضروریات و احتیاجات وقت، قوانین خود را در مملکت ما نافذ و اجرای آن ها را نیز به دست خود گیرند» (افشار، ١٣٥٨، ص ٤٠). مصدق معتقد بود برای اینکه بتوان اتباع خارجی را در داخل کشور خود تحت حکومت ملی درآورد، به دو عامل لازم و مهم نیاز است: یکی وجود قانون و ضمانت اجرایی آن و دیگری دولتی قدرتمند که احکام و قوانین آن برای دولت های دیگر قابل پذیرش و احترام باشد. او همچنین به اسلامیت، ایرانیت و مصلحت توجه داشت تا «حاکمیت ملی و استقلال» تأمین شود و در الغای کاپیتولاسیون به «حفظ مملکت مسلم» اشاره داشت و وظیفۀ اسلامیت مردم را اصلاح و ابقای مملکت میدانست تا اجرانکردن قانون و یا منطبق نبودن آن با مقتضیات زمان موجب تسلط قوانین خارجی نشود؛ بنابراین او نتیجه میگیرد که «اگر حقوق اسلامی با قواعد لازمه تطبیق داده شود، گفته میشود که حقوق اسلامی است نه حقوق اروپایی». او باتوجه به قوانین اسلامی به موضوع «عقل» توجه میکند، به گونه ای که هرچه عقل اجازه دهد باید در بقای اسلام با «رعایت عدم مخالفت با قوانین شرعیه» قوانین را وضع کرد.

مصدق تأکید دارد که اگر در این زمینه اقدامی انجام ندهیم، اجانب احاطه پیدا میکنند و بدون اینکه «رعایتی از قوانین شرعیه و صرفۀ ما بنمایند» (افشار، ١٣٥٨، ص ٤٠) قوانین وضع میکنند. این در حالی است که به نظر مصدق تا زمانی که قوانین جزایی مدون نشود و دولت های خارجی آن را نپذیرند و در حق عموم ساکنان ایران هم بدون امتیاز اجرا نشود، اتباع خارجی مطیع اختیارات قضات ما نمی شوند؛ بنابراین مصدق به اصلاح حقوق عمومی و خصوصی پرداخت تا با وضع قوانین دربرگیرندۀ اتباع مسلمان و غیرمسلمان راهی برای لغو کاپیتولاسیون بیابد؛ ضمن اینکه با حفظ اسلام و قوانین آن، اصلاح در قوانین حوزۀ عمومی و خصوصی هم انجام شود. او در راستای بررسی ماهیت کاپیتولاسیون دربارۀ اقلیت ها و قومیت ها معتقد بود: اگر قرار باشد که اقلیت های مذهبی مطابق با قوانین خودشان به رفع مناقشه یا اختلاف میان خود بپردازند، استقلال ایران و اسلام متزلزل می شود و اگر ایران حاکمیت خود را با وضع قانون بر غیرمسلمان ساکن ایران تحکیم کند، قادر خواهد بود که اتباع خارجی را هم مطیع قوانین محلی سازد نه اینکه تسلیم شرایط و قوانین جزایی و خصوصی کشور متبوع آنان باشد. اعتقاد مصدق این بود که قوانین دولت باید باتوجه به نیاز زمان و منافع انسان تغییر کند و استقلال هر دولتی نتیجۀ حاکمیت دولت بر تمام ساکنان سرزمین خود است. اگر دولتی اتباع خارجی را در خاک خود تحت قواعد محلی درنیاورد لیاقت حکومت بر ساکنان خود را هم ندارد و «دولتی هم که نه بر اتباع داخلی و نه بر اتباع خارجی حکومت ننماید دولت نیست و بالطبع، ضمیمۀ دولت دیگری خواهد شد» (افشار، ١٣٥٨، ص ٤٩).

امام خمینی؛ کاپیتولاسیون و «سند بردگی»

سال های پس از کودتای ٢٨مرداد١٣٣٢، ایران رکود فعالیت سیاسی و مشارکت سیاسی را تجربه کرد؛ ولی در مقابل، آمریکا نیروی فعال در اوضاع ایران بود و برای تحکیم پایه های سلطنت شاه به عنوان پشتوانۀ منافع خود، شعار فضای باز سیاسی را مطرح کرد. پس از جنگ جهانی دوم زمزمۀ انقلاب به گوش میرسید؛ حربۀ آمریکا برای مقابله با تکرار حرکات انقلابی، اصلاحات ارضی بود به این شکل که با نخست وزیری شریف امامی در سال ١٣٣٨ش لایحۀ اصلاحات ارضی به مجلس رفت؛ ولی به دلیل مخالفت آیت الله بروجردی و ازطرف دیگر بیمیلی شاه که خود از ملاکان ایران بود تصویب نشد (باقی، ١٣٧٠، ج ١، ص ١٥٩؛ خلجی، ١٣٨١، ص ٥٣). هم زمان، وقوع انقلابات الجزایر و فلسطین که جنبۀ اسلامی داشتند بر جامعۀ ایران تأثیر گذاشتند و آمریکا برای جلوگیری از نفوذ انقلاب و کمونیسم به دنبال شخصی میگشت که بتواند اوضاع را کنترل و هدایت کند؛ سرانجام علی امینی گزینۀ مناسب تشخیص داده شد (باقی، ١٣٧٠، ج ١، ص ١٦٠). به دنبال درگذشت آیت الله بروجردی و نخست وزیری امینی اصلاحات ارضی تصویب شد و با نام انقلاب شاه و ملت از ٦بهمن ١٣٤١ اجرا شد؛ ولی اختلاف میان امینی و شاه بر سر بودجۀ نظامی در سال ١٣٤١ش باعث برکناری امینی و رویکارآمدن اسدالله علم شد. علم با تصویب لایحۀ انجمن های ایالتیوولایتی به تشدید بحران کمک کرد و زمینه ساز تحولات دیگری در ایران شد. در این زمان، روحانیت، فعالیت سیاسی را زشت میدانست؛ زیرا موجب سلب عدالت میشد. هرگونه اقدامی ازسوی روحانیت میبایست فاقد ظاهر سیاسی میبود؛ ولی لایحۀ انجمن های ایالتیوولایتی فرصتی مناسب برای ایجاد حرکتی مذهبی بود. این لایحه سرانجام در هفتم آذر ١٣٤١ با اعلامیۀ امام خمینی لغو شد تا نهضت متوقف شود و با آسیب بیشتر بر رژیم به انقلاب منتهی نشود.

شاه برای ممانعت از پیشرفت انقلاب که اخبار آن از کوبا، الجزایر و مصر به ایران میرسید، اصول شش گانه ای[8] را با عنوان انقلاب سفید به آرای عمومی گذاشت؛ این اصول او را پادشاه

مملکت و رئیس قوای سه گانۀ عمومی معرفی میکرد. باوجود شعار «رفراندوم قلابی، مخالف اسلام است» ازسوی روحانیت، رفراندوم در ٦ بهمن ١٣٤١ برگزار شد. موجی از اعتراضات با اعلامیۀ امام خمینی دربارۀ عزای نوروز ١٣٤٢ آغاز شد و فریدون تنکابنی در دفتر شعر جنجال برانگیز خود این رفراندوم را با عنوان «روزی تاریخی» به طنز درآورد:

 «اخم ها درهم / مشت ها گره کرده / قیافه ها پکر/ سرها پایین / قلب ها هراسان /قدم ها تند/ پرچم ها رنگ پریده / چراغ ها کم نور/ گله گله مردم / گله گله شلوغی/ چه خبر است؟ / ملت جشن گرفته / زکی!»؛ این شعر سبب دستگیری و زندانیشدن تنکابنی شد (تنکابنی، ١٣٤٨، ص ١٥٠).

اصلاحات ارضی، لایحۀ انجمن های ایالتی و ولایتی و رفراندوم برای انقلاب سفید زمینه ساز جرقۀ انقلاب ایران شد و قیام ١٥ خرداد ١٣٤٢ و درپی آن سرکوب خشونت آمیز مدرسۀ فیضیه جرقۀ انقلاب را به آتشی تبدیل کرد که درنهایت در ٢٢ بهمن ١٣٥٧ شعله ور شد. باوجود اعتراضات به انقلاب سفید شاه و تبعید امام خمینی، لایحۀ دیگری ازسوی دولت اسدالله علم در ١٣ مهر ١٣٤٣ تصویب شد که طبق آن تمام اتباع آمریکایی در ایران مشمول مصونیت سیاسی میشدند و اختیارات حوزۀ قضایی ایران به شدت محدود میشد (سنجر، ١٣٦٨، صص ١٠٢ ١٠٣-). این لایحه به نحوی بود که اگر آمریکاییها جرم و جنایتی در ایران مرتکب میشدند، درقبال اقدامات خود در دادگاه های ایران جوابگو نبودند و از حوزۀ قضایی ایران مستثنا میشدند (بیل، ١٣٧١، ص ٢١٨). تصویب این لایحه در اسفند ١٣٤٠ ازسوی وزارت دفاع آمریکا به ایران پیشنهاد شد، ولی برای راضیشدن دولت ایران با مسائل بسیاری روبه رو شد؛ زیرا قبول چنین روشی به وضوح تجاوز به حاکمیت ملی ایرانیان به شمار میآمد (بیل، ١٣٧١، ص ٢١٨).

به هرحال تصویب درخواست آمریکا برای اعطای مصونیت سیاسی به دلیل هماهنگی و تسهیل اجرای روال اداری ابتدا فقط شامل کارمندان نظامی وزارت دفاع ایالات متحده و خانواده هایشان میشد؛ ولی اجرای این لایحه به سبک ایرانی اش به غیرنظامیان ایالات متحده هم اجازه داد تا از قوانین قضایی خود (آمریکایی) در ایران استفاده کنند (بیل، ١٣٧١، صص ٢١٩ و ٢٢٠).

کاپیتولاسیون دربرگیرندۀ نیروهای نظامیای میشد که فراسوی دریاها خدمت میکردند. این نظامیان مسلما در قوانین عمومی با اتباع کشور میزبان یکسان بودند و در قوانین فردی مشمول قوانین کشور خود میشدند؛ ولی در ایران این نظامیان از دایرۀ قضات تعزیرات ایران خارج شدند و درقبال هرگونه جرم و جنایتی که مرتکب میشدند به دادگاه های ایران پاسخگو نبودند. واکنش تلخ و خشم آگین مردم به خبر تصویب کاپیتولاسیون باعث شد که تی. کویلر یانگ در مقالۀ خود در سمیناری در ١٩٦٥م در دانشگاه هاروارد بنویسد: «گسترش و عمق انزجار و خشم در میان مردم، هرکس را که تا یک هفته پس ازآن از ایران دیدار میکرد ناراحت میساخت» و دررابطه با کاپیتولاسیون به شاگردانش گفت: «کاپیتولاسیون اشتباه مصیبت باری است که منافع امریکا را دچار خواهد کرد. این عمل ناشیانه و زشت نشانه ای از رفتار خشن و احمقانۀ امپریالیسم است؛ ولی بااین همه ما آنقدر فشار آوردیم تا به اجرا درآمد» (بیل، ١٣٧١، ص ٢٢١).

به طور کلی عامل مهم در پدیدآمدن شیوۀ قضایی برون مرزی کنسولی (کاپیتولاسیون) تفاوتی بود که در سیستم قضایی کشورها وجود داشت؛ به طوریکه در بیشتر موارد باتوجه به سنت، مذهب و قومیت به تخلفات رسیدگی میشد (علویان قوانینی، ١٣٥٨، ص ١٠). این تفاوت در کاپیتولاسیون و طرح موضوع مصونیت سیاسی، دستاویز سوءاستفاده و فرار اتباع خارجی از شمول قوانین محلی کشور میزبان شد. شناخت مبنای قضایی کاپیتولاسیون نیز در برداشت های گوناگون از قلمرو حاکمیت ملی و شمول قانون و نظریۀ برابری حاکمیت ملل قابل تأمل و بررسی است (علویان قوانینی، ١٣٥٨، ص ١٠). در قرون گذشته فرض بر این بود که حاکمیت ملی تنها شامل اتباع داخلی است نه بیگانه؛ براین اساس اتباع کشورهای خارجی خود را مشمول احکام و قوانین محلی کشورهای آسیایی نمیدانستند و دولت های قدرتمند سعی میکردند که اتباع خود را در هرجا ساکن هستند تحت حمایت خود قرار دهند؛ ولی حاکمیت ملی حقی نیست که ازسوی کسی یا ملت دیگری اعطا شود و حتی حکومت ها هم نمیتوانند آن را محدود کنند و یا آن را در قسمت هایی از قلمرو حاکمیت ملی لغو کنند؛ زیرا محدودکردن قدرت دادگاه ها در رسیدگی به امور و ایجاد طبقات خاص، خدشۀ صریح به حق حاکمیت ملی و ناقض اصول استقلال و آزادی ملت است (علویان قوانینی، ١٣٥٨، صص ١٠ و ٣٣-٣٤). از نظر داوود هرمیداس باوند، اعطای کاپیتولاسیون و تحمیل آن بر دو نکته استوار بود: یکی نبود قوانین مدون جزایی و حقوقی؛ و دیگری وجود اختلاف ارزشی اصول حقوق جزا میان جوامعی که به حقوق جزای کشورهای اسلامی نگرش منفی داشتند (نشست تخصصی حق قضاوت کنسولی، ١٣٨٤، ص ٢١). مطمئنا بدرفتاری نیروهای آمریکایی در استفاده از این حق نیز واکنش و تنفر عمومی را در داخل کشور فراهم ساخته بود؛ برای نمونه براساس پروندۀ مستشاری روز ١٣٤٣/٥/٢٣ یکی از سرهنگان ازدست وضعیتی که اتباع آمریکایی به وجود آورده بودند فریاد زد: «کی از شر این مستشاران خلاص می شویم و این مملکت از خرتوخری خارج می شود؟» و در همین گزارش رئیس کلانتری قلهک با رئیس پلیس تهران تماس گرفت و با ناراحتی گفت: «خدا کند هرچه زودتر مستشاران از این مملکت بروند من که نمیخواهم برای هر گروهبان امریکایی یک نفر پلیس بگیرم» (نشست تخصصی حق قضاوت کنسولی، ١٣٨٤، صص ٢٩ و ٣٠).

با تصویب لایحۀ کاپیتولاسیون و اعطای مصونیت سیاسی به مستشاران نظامی، امام خمینی در پیامی، کاپیتولاسیون را «امضای سند بردگی ایران» اعلام کرد. او تصویب این لایحه را تأییدی بر «مستعمره بودن ایران و حذف مفاخر ملی و اسلامی» (صحیفۀ نور، ١٣٦١، ج ١، ص ١٠٩) معرفی کرد و اشاره داشت درحالیکه انقلاب در بسیاری از کشورها زمینه ساز مبارزه با استعمار و اسارت ملت شده است مجلس ایران «سند وحشیبودن ملت مسلمان را به امریکا داد» (صحیفۀ نور، ١٣٦١، ج ١، ص ١٠٩) و «قانونی به مجلس بردند، در آن قانون اولا ما را ملحق ١٧٣ کردند به پیمان وین، و ثانیا الحاق کردند به پیمان وین [تا] مستشاران نظامی، تمام مستشاران نظامی امریکا با خانواده هایشان با کارمندهای فنیشان با کارمندهای اداریشان با خدمه شان با هرکس که بستگی به آن ها دارد، اینها از هر جنایتی که در ایران بکنند مصون هستند» (صحیفۀ امام، ١٣٧٩، ج ١، صص ٤١٥-٤١٦). امام خمینی ضمن اینکه دولت و مجلس ایران را مسبب تحقیر ملت ایران می داند، ولی آن دسته از وکلای (نمایندگان مجلس) مخالف تصویب کاپیتولاسیون را از قلم نمیاندازد و در خطاب به دولت میگوید: «برای مستشارها مصونیت میگیرید؟! بیچاره وکلا داد زدند: "آقا از این دوست های ما بخواهید به ما این قدر تحمیل نکنند، ما را نفروشید، ما را به صورت مستعمره درنیاورید"؛ کی گوش داد به اینها؟» (صحیفۀ امام، ١٣٧٩، ج ١، ص ٤٢٠).[9]

چند نکتۀ اصلی در پیام امام خمینی اهمیت دارد:

- مخالفتی ازسوی برخی از نمایندگان مردم در مجلس به محتوای کاپیتولاسیون انجام نشده است زیرا آنان به ملت اتکا ندارند و عناصر دست نشانده اند و قدرت مخالفت ندارند.

- اسلامیت، مفاخر ملی و استقلال کشور پایمال شده است، زیرا کاپیتولاسیون مخالف قوانین اسلام و قرآن است.

- دخالت بیگانگان در امور داخلی زمینه ساز تحمیل خواسته ها و امیال آن ها بر ملت ها و دولت های دیگر است.

- از مناقشات جزئی باید صرف نظر کرد و برای استقلال و رهایی از قید اسارت بر نیروی ملی باید اتکا کرد.

- اصلاح عمومی با اتکا بر وحدت کلمۀ علمای اعلام و پشتیبانی از قرآن و طرفداری از مسلمانان محقق میشود (صحیفۀ نور، ١٣٦١، ج ١، صص ١١١-١١٢).

 بنابراین امام خمینی نیز تزلزل استقلال و عظمت ایران را با احیای کاپیتولاسیون عملی دانست و آن را با رأی ملت در تضاد تلقی کرد. به طوریکه به نظر ایشان کاپیتولاسیون باعث «حذف نفوذ روحانیت» میشد و روحانیت را «دشمن ملت» معرفی میکرد. براین اساس امام خمینی به تمامی اقشار ملت اعلام خطر کرد که سکوت در مقابل ابرقدرت ها از معاصی کبیره است و علما و روحانیت را موظف دانست که با آگاه ساختن ملت در مقابل مطامع استعمارگران ایستادگی کنند و در مقابل، ملت نیز باید فریاد اعتراض برآرد که «چرا مملکت ما فروخته شد؟» (صحیفۀ امام، ١٣٧٩، ج ١، صص ٤١٧-٤١٥؛ صحیفۀ نور، ١٣٦١، ج ١، ص ١٠٧).

امام خمینی در اعتراض به اصول انقلاب سفید شاه در سال ١٣٤١ش، و اعلام عزای نوروز ١٣٤٢ش بر این نکته تأکید داشت که: «اگر نفوذ روحانیت باشد نمیگذارد که هر دولتی هر کاری بخواهد انجام دهد حتی اگر آن صددرصد برضد ملت باشد»؛ زیرا معتقد بود «نفوذ روحانی مضر به حال دشمنان ملت است نه خود ملت» بنابراین در اعتراض به اعطای مصونیت سیاسی و کاپیتولاسیون، وظیفۀ علمای اسلامی را «حفظ اسلامیت و استقلال» دانست و برای تحکیم حاکمیت ملی، علما را موظف به آگاه ساختن مردم کرد و تداوم اجرای مفاد کاپیتولاسیون را منافی منافع ملی برشمرد (صحیفۀ نور، ١٣٦١، ج ١، ص ١٠٣). امام خمینی از کاپیتولاسیون با عنوان «سند بردگی و وحشیشمردن ملت ایران» یاد میکند که استقلال و حاکمیت ایران را مخدوش ساخته است؛ ازاین روست که مبارزۀ مردم دربرابر استعمار، حق حاکمیت ملی آنان است که صرفا به مفاخر گذشتۀ ملت معطوف نیست و این مبارزه برای تحقق حاکمیت ملی، اعتقادات مذهبی و دینی را به بازی نمیگیرد به طوریکه روحانیت هم در این اعتراض شرکت میکنند (داوری اردکانی، ١٣٦٤، صص ٦١-٦٢) و در مقابل هر قدرتی که با حاکمیت ملی و استقلال ضدیت داشته باشد ایستادگی میکنند. هشدارهای امام خمینی دررابطه با تصویب کاپیتولاسیون بر اسلامیت و ایرانیت متکی بود که در اتحاد با روحانیت و انسجام قومی امکان پذیر بود؛ زیرا ١٧٥ نبود قوانین مدون شرعی و عرفی و ضمانت اجرایی برای آن ها بهانه ای به دست بیگانگان و اتباع آن ها داده بود تا بیتوجه به قوانین محلی کشور میزبان به نفوذ هرچه بیشتر خود دست یابند؛ همان گونه که آمریکا به بهانۀ ممانعت از رخنۀ کمونیسم در فکر تحقق نفوذ خود در منطقۀ خاورمیانه بود.

نتیجه با تدوین اصل هفتم و هشتم عهدنامۀ ترکمانچای، در دعاوی حقوقی (مدنی، تجاری، و جزایی) عملا صلاحیت دادگاه های ایران تضعیف و درواقع سلب شد؛ به طوریکه اگر هرگونه اختلافی میان دو طرف روسیـ روسی، روسی تبعۀ غیرایرانی، و روسیـ ایرانی در خاک ایران روی میداد، محاکم قضایی ایران صلاحیت رسیدگی و دادرسی به موضوع را نداشتند. این موضوع نتیجۀ جایگاه ضعیف ایران دربرابر قدرت های آن روز بود و مهم تر اینکه در ساختار قضایی ایران، قوانین، ضمانت اجرایی نداشت و به صورت مدون نبود تا اتباع خارجه را موظف و مکلف به پذیرش قوانین محلی کند. ازاین رو تفاوت های ارزشی در اجرای قوانین جزایی علاوه بر نگرش منفی به حقوق جزایی اسلامی، باعث تزلزل موقعیت نظام دادرسی ایران هم شد.

پیرو تصویب حق قضاوت کنسولی (کاپیتولاسیون) در عهدنامۀ ترکمانچای، ملل دیگری هم که با ایران روابط سیاسی و تجاری داشتند خواهان این امتیاز شدند و با عقد معاهدات جداگانه، روابط ایران با دولت های دیگر نیز براساس حق قضاوت کنسولی و مصونیت سیاسی و قضایی اتباع خارجی در ایران تعیین شد. حقی که زمینۀ دخالت در تدوین و اجرای قوانین را برای بیگانگان فراهم ساخت و استقلال قضایی ایران را ضعیف و درنهایت سلب کرد. ولی پس از جنگ جهانی اول با الغای کاپیتولاسیون در ترکیه اعتراض به این امتیاز در ایران نیز فراگیر و به لغو آن منجر شد؛ ولی بار دیگر در ١١ مهر ١٣٤٣ ش /٣ اکتبر ١٩٦٤م نظامیان آمریکایی مأمور در ایران مشمول مصونیت سیاسی و حق کاپیتولاسیون شدند. از عهدنامۀ ترکمانچای تا سال ١٣٤٣ش -که از کاپیتولاسیون آشکارا انتقاد شد- می توان از رویکرد سه شخصیت سیاسی امیرکبیر، مصدق، و امام خمینی یاد کرد که هرکدام باتوجه به وضعیت ایران و موقعیت سیاسی و اجتماعی آن به این امتیاز واکنش نشان دادند. امیرکبیر با اصلاح ساختار دادگستری و تأسیس دیوان خانۀ عدالت به مقابله با سوءاستفادۀ اتباع خارجی پرداخت؛ زیرا سفارتخانه های روس و انگلیس پناهگاه اشرار، مخالفان سیاسی و کارشکنان امور شده بودند که با تحصن در آن جا از مجازات فرار میکردند و به نوعی جایگاه دولت ایران را دربرابر بیگانگان تضعیف میکردند؛ بنابراین امیرکبیر حق کاپیتولاسیون و مصونیت سیاسی را راهی برای «محافظت اهل شرارت و افساد از سیاست[10] عملی خلاف» میدانست و به همین دلیل با تقسیم محاکم شرعی و عرفی، رسیدگی به امور اتباع خارجی را به دیوان خانۀ عدالت سپرد تا آنان را موظف کند که ازاین پس امور قضایی خود را در خاک ایران باید با رجوع به دیوان خانه حل وفصل کنند؛ و چون میدانست دخالت سفرای خارجی در امور داخلی رسم معمول حکومت ایران در دورۀ قاجار بوده است، بنابراین از این مسامحه غفلت نکرد و برای خاتمه دادن به دخالت بیگانگان -که با امتیاز کاپیتولاسیون صورت موجهی به خود گرفته بود- اصلاحات قضایی را برقرار کرد.

امیر معتقد بود که سوءاستفادۀ اتباع خارجی از امتیاز کاپیتولاسیون، حیثیت و استقلال ایران را مخدوش کرده و دولت را نادیده انگاشته است؛ بنابراین رجوع به دیوان خانه برای هر نوع ظلم و اختلاف، راهکار امیر در وضعیتی بود که ایران در هرج ومرج سیاسی قرار داشت و خارج شدن اتباع خارجی از حوزۀ قضایی ایران، استقلال کشور را پایمال کرده بود. او باتوجه به این موضوع به سفرای روس و انگلیس گوشزد کرد که چگونه میشود رعیت و نوکر دولت ایران در زیر حمایت دولت دیگر برود؟ این در حالی بود که تحصن و بست نشینی، زمینۀ تبدیل سفارتخانه ها را به مرجع سیاسی و قضایی اتباع داخلی و خارجی فراهم کرده بود.

در راستای اقدامات امیرکبیر درزمینۀ استقلال و حاکمیت قدرتمند، مصدق بر این باور بود که برای تحت حکومت ملی درآوردن اتباع خارجی دو عامل نیاز است: یکی اینکه چه در حوزۀ عمومی و چه خصوصی قانون مدونی وجود داشته باشد که ضمانت اجرایی داشته باشد و دوم حاکمیت قدرتمندی وجود داشته باشد که احکام و دستوراتش موردقبول بیگانگان قرار گیرد.

او با استفاده از تأویل تاریخی به چگونگی تصویب و الغای کاپیتولاسیون در ترکیه پرداخت و نتیجه گرفت که اگر دولت عثمانی قدرت میداشت، میتوانست اتباع خارجی را به قبول قوانین محلی خود موظف کند؛ همان طورکه این شیوه میان اتباع داخلی و خارجی کشورهای اروپایی به دلیل اقتدار حاکمیت و قوانین مدون اجرا میشد. مصدق همچنین خواهان وضع قوانین با توجه با اسلامیت، ایرانیت، و مصلحت سیاسی بود.

در سال ١٣٤٣ش با احیای کاپیتولاسیون و مصونیت سیاسی مستشاران نظامی آمریکا، استدلال امام خمینی از این حق، «امضای سند بردگی» بود که استقلال و عظمت ایران را پایمال کرده بود. ایشان احیای تصویب کاپیتولاسیون را زمینۀ قطع نفوذ روحانیت میدانست که اتباع بیگانه را از جنایات ارتکابی در ایران مصون خواهد داشت. امیرکبیر، مصدق، و امام خمینی بر حفظ استقلال و حاکمیت ملی تأکید داشتند؛ موضوعی که با حضور و نفوذ بیگانگان پایمال شده بود. رویکرد هرکدام از آن ها حفظ حاکمیت قدرتمند، اسلامیت، و ایرانیت دربرابر دخالت

اتباع خارجی بود؛ به طوریکه امیرکبیر به تفکیک امور عرفی و شرعی پرداخت و دیوان خانۀ عدالت را برای استقرار مرجع امور قضایی بنیان نهاد؛ مصدق با استناد به مسائل حقوقی معتقد بود که ضمانت اجرایی قوانین و قدرت حاکمیت راهکار حفظ استقلال و حاکمیت ملی دربرابر بیگانگان است؛ و امام خمینی احیای امتیاز کاپیتولاسیون را اسارت بار معرفی کرد و در واکنشی عملیتر نیروهای مختلف سیاسی و اجتماعی را به اعتراض علیه سند بردگی فراخواند. به طور کلی میتوان نتیجه گرفت که هرکدام از این سه شخصیت بر «استقلال و حاکمیت ملی» و حفظ آن در مقابل امتیاز کاپیتولاسیون اصرار داشتند و راهکار هریک این بود که قوانین ایران باید ازسوی حکومت ملی و قدرتمندی مستقر شود تا بیگانگان نتوانند با استناد به اینکه قوانین دارای تفاوت های ارزشی در اجرای حقوق جزایی و مدنی هستند، از زیر بار احکام دادگاه های ایران شانه خالی کنند و آن را دستاویزی برای نادیده گرفتن قوانین محلی قرار دهند؛ بلکه باتوجه به قوانین مدون داخلی بازخواست شوند؛ نکته ای که از چشم امیرکبیر دور نماند و مصدق نیر با تفسیر و تحلیل حقوقی، الغای امتیاز را راهکار حفظ آزادی و استقلال مملکت دانست و امام خمینی با واکنش عملی به احیای کاپیتولاسیون آن را بردگی ملت مسلمان و قطع نفوذ روحانیت برشمرد.

منابع

کتاب فارسی

- آدمیت، فریدون. (١٣٥٤). امیرکبیر و ایران. تهران: شرکت سهامی انتشارات خوارزمی.

- اعتمادالسلطنه، محمدحسن بن علی. (١٣٦٧). تاریـخ منتظـم ناصـری. (ج ٣). (محمداسماعیل رضوانی، مصحح). تهران: دنیای کتاب.

- افشار، ایرج. (١٣٥٨). مصدق و مسائل حقوق و سیاست: مجموعۀ ٩ مقاله و رساله از دکتر محمد مصدق. تهران: انتشارات زمینه.

- باقی، عمادالدین. (١٣٧٠). بررسی انقلاب ایران. (ج ١). تهران: نشر تفکر.

- بیل، جیمز. (١٣٧١). شـیر و عقاب: روابـط بدفرجام ایران و آمریکا. (فروزنده برلیان (جهانشاهی)، مترجم). تهران: فاخته.

- تنکابنی، فریدون. (١٣٤٨). یادداشت های شهر شلوغ. تهران: بینا.

- چلونگر، محمدعلی. (١٣٨٢). کاپیتولاسیون در تاریخ ایران. تهران: نشر مرکز.

- خلجی، عباس. (١٣٨١). اصلاحات امریکایی ١٣٤٢-١٣٣٩ و قیام ١٥ خرداد. تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی.

- داوری اردکانی، رضا. (١٣٦٤). ناسیونالیسم: حاکمیت ملی واستقلال. اصفهان: پرسش.

- راوندی، مرتضی. (١٣٦٨). سیر قانون و دادگستری در ایران. تهران: نشر چشمه.

- رضوینژاد صومعه سرائی، میرابوطالب. (١٣٧٧). چهار سیاستمدار ملی، متقی و نام آور ایران. ... تهران: گوتنبرگ.

- سنجر، ابراهیم. (١٣٦٨). نفوذ آمریکا در ایران: بررسـی سیاست خارجی آمریکا و ١٧٩ روابط با ایران. تهران: خوشه.

- صحیفۀامام: مجموعۀآثار. (١٣٧٩). (ج ١). تهران: مؤسسۀ تنظیم و نشر آثار امام خمینی.

- صحیفۀ نور: مجموعه رهنمودهای امام خمینـی. (١٣٦١). (ج ١). تهران: مرکز مدارک فرهنگی انقلاب اسلامی.

- علویان قوانینی، محمدتقی. (١٣٥٨). شـناخت حقیقت؛ کاپیتولاسـیون، گناهی که هویدا به آن اعتراف کرد. تهران: بینا.

- گرانت واتسون، رابرت. (١٣٤٨). تاریخ ایـران دورۀ قاجاریـه. (ع. وحید مازندرانی، مترجم). تهران: کتابهای سیمرغ؛ انتشارات امیرکبیر.

- مصدق، محمد. (١٣٦٥). خاطرات و تألمات دکتر مصدق. (ایرج افشار، کوشش گر). تهران: انتشارات علمی.

- مکی، حسین. (١٣٦٤). مصدق و نطق های تاریخی او در. ... تهران: انتشارات جاویدان.

- نشسـت تخصصی حق قضاوت کنسـولی؛ کاپیتولاسـیون: مجموعه سخنرانیها و مقالات. (١٣٨٤). تهران: مؤسسۀ مطالعات و پژوهش های سیاسی.

مقالات

- اسدی، علیرضا. (١٣٨٧). «کاپیتولاسیون؛ سابقۀ آن در ایران، الغاء، احیای دوباره و عکس العمل امام خمینی و پیامدهای آن». تاریخ معاصر ایران، (ش ٤٦)، صص ١٤٥- .178

- امین، سیدحسین. (١٣٨٢). «نظام قضایی ایران از آغاز قاجار تا انقلاب مشروطیت». پژوهش حقوق عمومی، دورۀ ٥، شمارۀ ٩، صص ٢٩-٧٣.

- روحانی، حمید. (١٣٨١). «بازخوانی پروندۀ کاپیتولاسیون». زمانه، (ش ٢)، صص ١٦-.23

- شیخ الاسلامی، جواد. (١٣٦٩). «افزایش نفوذ سیاسی روس و انگلیس در ایران عصر قاجار و تأثیر این نفوذ در ایجاد رسم سرسپردگی در میان رجال ایرانی». اطلاعات سیاسیـاقتصادی، (ش ٣٥)، صص ٤-١٠.

١٨٠ .

- کجباف، علی اکبر. (١٣٨١). «کاپیتولاسیون و بیگانه ستیزی حضرت امام خمینی». پژوهشنامۀ انقلاب اسلامی، (ش ٧ و ٨)، صص ١٠٤-١١٦.

- نادمی، داوود. (١٣٨٣). «دیدگاه های سیاسی دکتر مصدق». گزارش، (ش ١٥٥)، صص

.17-14

منابع اینترنتی

- «صورت مذاکرات مجلس شورای ملی، دورۀ ٢١، جلسۀ ١٠٤». (٢١مهرماه ١٣٤٣) بازیابی از: www.ical.ir.

پی نوشت ها: