به عبارت دیگر مشخص نیست که طی این سال‌ها (1396 تا 1402) به دنبال چه بوده‌ایم و می‌خواهیم به کجا برسیم. هرچند سالانه مذاکرات کارشناسی و تخصصی طولانی‌مدت برای تعیین متولی و محتوای این تبصره برگزار می‌شود؛ اما همچنان به این نابسامانی دامن زده است. به بیان دیگر تلاش کرده‌ایم در پشت نقاب تعویض متولی، اصلاح دستورالعمل یا جلسات طولانی بی‌ثمر، موضوع اصلی (اشتغال‌زایی) و چالش واقعی (راهکار ایجاد اشتغال) را پنهان نگه داریم. مصداق این ادعا در بررسی عملکرد اجرای تبصره 18 طی سال‌های 1396 تا 1400 کاملا محرز است و متاسفانه لایحه بودجه 1402 نیز در همان مسیر است و هرچند تغییراتی در محتوا، متولی و محل تامین منابع داشته است اما به سرانجام سال‌های قبل دچار می‌شود. در ادامه به مهم‌ترین چالش‌ها اشاره می‌شود.
1. تکلیف به اشتغال‌زایی بدون توجه به رشد اقتصادی
همان‌طور که می‌دانیم اشتغال‌زایی، علت نیست، بلکه خود، معلول است و یکی از دلایل اصلی ایجاد اشتغال، رشد اقتصادی است. با این اوصاف، با توجه به رشد اقتصادی منفی بخش کشاورزی طی هفت‌فصل پیاپی، انتظار اشتغال‌زایی از این بخش حتی با تدوین بهترین برنامه‌ها در دستگاه‌های اجرایی مربوطه بی‌نتیجه است. در کنار این موارد، قطعی‌های گسترده برق و گاز نیز بر رشد اقتصادی بخش صنعت بی‌تاثیر نیست. رشد 9ماهه سال جاری بخش صنعت 4/ 6درصد بوده که سهم عمده آن از خودرو و قطعات است (دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، گزارش پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران، بخش صنعت و معدن در آذرماه سال 1401) و بخش خودرو نمی‌تواند سهم عمده‌ای در ایجاد اشتغال داشته باشد. این در حالی است که در خصوص ایجاد زنجیره ارزش نیز در نظام تصمیم‌گیری، راهکار مشخصی وجود ندارد و صرفا در قالب عبارت تکمیل‌کننده در سیاست‌های اشتغال‌زایی از آن استفاده می‌شود.
2. ناپایداری منابع پیش‌بینی‌شده
در لایحه بودجه 1402، مانند سال‌های قبل (به‌استثنای سال 1400 که منابع پایدار بود) نمی‌توان به تحقق منابع بند «الف» تبصره 18 چشم امید داشت؛ زیرا سهم عمده منابع پیش‌بینی‌شده از ردیف‌های متفرقه است.
3. فقدان هدف‌گذاری و اولویت‌بندی
در وهله نخست باید تکلیف ما در خصوص بند «الف» تبصره 18 مشخص شود؛ اینکه هدف از ارائه این بند چیست و کدام چالش بازار کار باید با این بند برطرف شود؟ با این رویکرد تکلیف سال‌های بعد نیز مشخص می‌شود. به عبارت دیگر با هدف‌گذاری صحیح و رعایت توالی و استمرار در محتوای این بند، می‌توانستیم تا حدودی در رفع برخی از چالش‌های بازار کار، موثر عمل کنیم. در حالی که به تصور اینکه تبصره 18 باید تمام مشکلات اشتغال کشور را حل کند، همواره بند «الف» تبصره 18 معجونی از برنامه‌ها، دستگاه‌ها و رویکردها بوده و در لایحه بودجه امسال این نابسامانی بیشتر هم شده است. تلفیق برنامه‌های بند «ب» تبصره 16 در بند «الف» تبصره 18، تلفیق رویکرد حمایتی و توسعه‌ای، استانی و ملی و در کنار این لحاظ مداخلات نهادی و سیاست‌های فعال، درگیر شدن تمام دستگاه‌های اجرایی بدون اولویت‌بندی رسته‌ای، گروه هدف یا مناطق خاص، عمق و شدت عدم‌انسجام در محتوای این بند را می‌رساند.
4. بی‌توجهی به عملکرد بند «الف» تبصره 18 در سال‌های گذشته
طی سال‌های متمادی، رسم بر این بوده است که جلسات متعدد کارشناسی برگزار و بر سر برنامه‌ها، سهم دستگاه‌ها و... جر و بحث‌های طولانی شود؛ غافل از اینکه بدون پیش‌بینی منابع پایدار، انجام مذاکرات طولانی و متعدد، صرفا اتلاف وقت کارشناسی است. تجربه این رویه در عملکرد اجرای بند «الف» تبصره 18 طی سال‌های 1396 تا 1399 و 1401 کاملا هویداست و در این میان صرفا در سال 1400در تخصیص منابع موفق شده که آن‌هم به دلیل پیش‌بینی منابع پایدار و تحقق‌پذیر بوده است؛ هرچند در مکانیزم اجرا و عملکرد اشتغال‌زایی، ایرادات زیادی به اجرای این بند در سال 1400 نیز وارد است.
5. سردرگمی دستگاه‌های اجرایی
علاوه بر اینکه در سطح کلان و نظام حکمرانی الگوی مشخصی برای اشتغال‌زایی وجود ندارد، در سطح دستگاه‌های اجرایی نیز تکلیف مشخص نیست. تاخیر دستگاه‌ها در ارائه برنامه اشتغال‌زایی، عدم‌انسجام در برنامه‌های ارائه‌شده که از سطح پروژه‌های عمرانی و ملی تا سطح مشاغل خرد و خانگی است، به‌نوعی سردرگمی و بی‌برنامگی دستگاه‌ها را در این زمینه نشان می‌دهد. علاوه بر این توالی و استمراری در برنامه‌های ارائه‌شده طی سالیان متمادی دیده نمی‌شود. به عبارت دیگر دستگاه‌های اجرایی نمی‌دانند در اشتغال چه نقشی دارند و از کجا به کجا می‌خواهند برسند. در نگاه کلی نیز بین برنامه‌های اشتغال‌زایی دستگاه‌های مختلف انسجام دیده نمی‌شود و در نهایت جمع‌بندی برنامه‌های مختلف این دستگاه‌ها، به نقطه یا هدف واحدی در جهت رفع چالش‌های بازارکار ختم نمی‌شود.
از سوی دیگر می‌بینیم که همه‌ساله بدون توجه به این نواقص، در بند «الف» تبصره 18 پیشنهاد تخصیص منابع به همه دستگاه‌های اجرایی برای اشتغال‌زایی ارائه می‌شود؛ بدون توجه به اینکه آیا لازم است به همه دستگاه‌ها منابع داده شود. چرا باید همه دستگاه‌ها هر ساله این منابع را دریافت کنند؟ کلام اصلی این است که بدون الگو و راهبرد مشخص برای اشتغال‌زایی، جذب منابع مالی، انگیزه اصلی دستگاه‌ها در مشارکت برای ارائه برنامه‌های اشتغال‌زایی است؛ زیرا در این شرایط اقتصادی که سود حقیقی تسهیلات منفی است، پرداخت تسهیلات با نرخ 18درصد نیز به‌صرفه است و نیازی به پرداخت تسهیلات با نرخ سود کمتر نیست. با این اوصاف به نظر می‌رسد ادامه این فرآیند بدون بازنگری و اعمال اصلاحات کلی، تجمیع خطاهاست، نه سیاستگذاری برای اشتغال.
در همین راستا پیشنهاد می‌شود:
1. تامین مالی فعالیت‌های خرد و خانگی با رویکرد حمایتی از تبصره 18 جدا و در تبصره 16 جمع شود. در این راستا می‌توان پیشنهاد داد که تامین مالی برنامه سیاست فعال و مداخلات نهادی توسعه‌ای نیز که از جنس وجوه اداره‌شده است، به همراه تسهیلات تکلیفی در بند «ب» تبصره 16 تجمیع و وزارت تعاون، متولی اصلی اجرای این بند شود.
2. براساس چشم‌انداز اقتصاد کلان و رشد اقتصادی، رسته‌فعالیت‌هایی خاص برای رونق تولید و اشتغال‌زایی تعیین و ابلاغ شود؛ در این‌صورت صرفا دستگاه‌های اجرایی مربوطه با برنامه‌های خاص این رسته‌ها، درگیر این موضوع می‌شوند و از تکثر و توالی برنامه‌ها جلوگیری می‌شود.
3. در سطح استان‌ها نیز طرح‌های کلان اولویت‌دار مبتنی بر آمایش سرزمین با تاکید بر هدف‌گذاری در مناطق خاص ارائه شود.
