جزئیات تکلیف قانونی تازه برای واگذاری و فروش اموال و املاک غیرمنقول و مازاد دولت، منجر به تعریف یک ماموریت متضاد برای وزیر راه وشهرسازی، نسبت به اصلی‌‌‌ترین و کلیدی‌‌‌ترین وظایف وی در حوزه حفظ و حراست از اراضی خاص شهری شده است.
بررسی‌‌‌های «دنیای‌اقتصاد» درباره جزئیات مصوبه مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت و همچنین آییننامه اجرایی آن که به تازگی ابلاغ شده است نشان می‌دهد، وزیر راهوشهرسازی به عنوان یکی از اعضای هیات ویژه هفت‌نفره تعیین شده در این مصوبه برای تعیین‌تکلیف و فروش املاک و اموال غیرمنقول و مازاد دولت، با نوعی تعارض منافع در اجرای موادی از این مصوبه دربرابر بخشی از خطوط قرمز موجود در مسوولیت‌‌‌های اجرایی و حقوقی خود مواجه است.
بر اساس مصوبه‌‌‌ای که به تازگی با عنوان مصوبه مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت مصوب و ابلاغ شده است و همچنین آییننامه اجرایی مربوط به این مصوبه، همه دستگاه‌‌‌ها و شرکت‌ها و نهادهای وابسته به دولت مکلف شده‌‌‌اند املاک و اموال غیرمنقول و مازاد خود را با روش‌های مختلف درج‌شده در این مصوبه به فروش رسانده یا برای اجرای طرحهای مولد، آنها را به پروسه مشارکت با بخش خصوصی وارد کنند. اما مجموعه این مصوبه و آییننامه اجرایی آن که در واقع تصویب‌‌‌نامه تعیین‌تکلیف دستگاه‌‌‌ها در ارتباط با اموال و املاک غیرمنقول دستگاه‌‌‌ها و سازمان‌هایی است که به نوعی زیرمجموعه دولت محسوب می‌‌‌شوند، نشان‌دهنده ایجاد دو ماموریت کاملا متضاد و مغایر از هم برای وزیر راهوشهرسازی، بعد از تعیین وی به عنوان یکی از اعضای هیات ویژه هفت‌نفره برای تعیین‌تکلیف این املاک و اموال است. وزیر راهوشهرسازی به عنوان یکی از اعضای این هیات هفت نفره و در قالب این مصوبه و آییننامه اجرایی آن در حالی مکلف و موظف به پیگیری برای اجرای فرآیند فروش و واگذاری این املاک و اموال شده است که در عین حال یکی از اصلی‌‌‌ترین ماموریت‌‌‌ها و خطوط قرمز مسوولیت‌‌‌های وی در سمت عالی‌‌‌ترین مقام وزارت راه وشهرسازی، نظارت عالیه بر حسن اجرای قوانین و مقررات شهری از جمله طرحهای جامع و تفصیلی، حفظ کاربری مصوب اراضی در طرحهای بالادست و حراست از اراضی خاص و ذخیره در شهرهاست.
در این طرح‌‌‌ها، ضوابط مربوط به کاربری و پهنه‌‌‌بندی‌‌‌های اراضی شهری به روشنی مشخص شده است و یکی از اصلی‌‌‌ترین خطوط قرمز وزیر راهوشهرسازی به عنوان رئیس شورایعالی شهرسازی و معماری و عالی‌‌‌ترین مرجع حقوقی و اجرایی کشور در تدوین و نظارت بر حسن اجرای طرحهای جامع و تفصیلی در شهرها، حفظ و حراست از همین پهنه‌‌‌بندی‌‌‌ها و کاربریهای مصوب در قالب این طرحهای بالادست شهری است. در واقع یک هدف عمده و مهم و ماموریت اصلی وزیر راهوشهرسازی در جایگاه عالی‌‌‌ترین مرجع حقوقی و اجرایی حوزه شهرسازی، حفظ کاربری اراضی خاص بر اساس ضوابط این طرح‌‌‌ها و همچنین حراست از اجرای درست حد مجاز تراکم ساختمانی و عدم‌عدول از این طرحهای قانونی برای هر نقطه از حداقل 1300 شهر کشور است.
ستون فقرات این طرحهای قانونی نیز حفظ اراضی خاص و کاربری مصوب آنها و همچنین پایبندی به تراکم مصوب در این طرح‌‌‌هاست. اما در قالب آییننامه اجرایی مصوبه مولدسازی دارایی‌‌‌ها، وزیر راه وشهرسازی، به عنوان یکی از اعضای هیات ویژه هفت‌نفره مسوولیت دارد تا اقدامات مربوط به تغییر کاربری اراضی دولتی به منظور فروش و مولدسازی این دارایی‌‌‌ها را تسهیل کند. مهم‌ترین زمین‌‌‌هایی که در قالب اراضی خاص، طرحهای بالادست شهری، مجموعه مدیران شهری را مکلف به حفظ و حراست از کاربری مصوب آنها کرده است باغات و زمین‌‌‌هایی است که در این طرح‌‌‌ها از آنها به عنوان اراضی تثبیتشده شهری و اراضی ذخیره شهری یاد شده است؛ بخش مهمی از این زمین‌‌‌ها، اراضی‌‌‌ای هستند که به منظور تامین خدمات هفت‌گانه شهری در آینده و متناسب با نیازهای ضروری شهروندان، به عنوان اراضی ذخیره شهری، کاربری آنها تثبیت شده است و طبق قوانین بالادست، مجوز تغییر کاربری ندارند. به این معنا که این اراضی برای تامین خدمات و سرانه‌‌‌های آموزشی، بهداشتی و درمانی، ورزشی و تفریحی، مذهبی و فرهنگی، فضای سبز و پارک‌‌‌ها، تاسیسات و تجهیزات شهری و... متناسب با نیاز شهروندان در آینده، ذخیره شده‌‌‌اند. اما در این مصوبه، به هیات ویژه هفت‌نفره که وزیر راهوشهرسازی یکی از اعضای آن محسوب می‌شود ماموریت داده شده است که موضوع تغییر کاربری املاک غیرمنقول و مازاد دستگاه‌‌‌های دولتی را اجرایی کند. بخشی از این املاک، اراضی ذخیره شهری هستند که در حال حاضر بلااستفاده‌‌‌اند اما برای تامین نیازها و سرانه‌‌‌های خدمات زندگی شهری شهروندان در آینده در نظر گرفته شده و ذخیره شده‌‌‌اند.
انحراف آییننامه از مصوبه
در ماده 3 این مصوبه آمده است: «کمیسیون ماده5 قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و شورایعالی شهرسازی و معماری ایران هریک مکلف هستند ظرف مدت حداکثر یک ماه نسبت به درخواست تغییر کاربری اموال (املاک) مازاد ارسالی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام نظر قطعی نمایند. در صورت مخالفت یا عدم‌اظهارنظر شورایعالی، مرجع صدور پروانه ساخت مکلف است با درخواست وزارت امور اقتصادی و دارایی، نسبت به صدور پروانه احداث بنا، مطابق با ضابطه عام ساخت (سطح اشغال، تراکم، تعداد طبقات و کاربرد بنا) پهنه وقوع با حفظ کاربری زمین اقدام نماید.»
ترجمه یا بیان راحت‌‌‌تر این ماده از مصوبه مولدسازی دارایی‌‌‌های دولتی، نشان‌دهنده تعیین دو بخش در این ماده است. در بخش اول این ماده اعلام شده است بعد از شناسایی اموال و املاک غیرمنقول و مازاد دستگاه‌‌‌های دولتی، کمیسیون‌‌‌های ماده 5 و شورایعالی شهرسازی و معماری باید نسبت به درخواست تغییر کاربری این اراضی نظر قطعی خود را ظرف حداکثر یک‌ماه اعلام کنند؛ این بخش از مصوبه به لحاظ فنی و قانونی، درست و بدون ایراد است. در بخش دوم نیز آمده است که اگر کمیسیون‌‌‌های ماده 5 و شورایعالی شهرسازی و معماری در مدت تعیین‌شده-حداکثر یک ماه- نظر قطعی خود را اعلام نکنند، شهرداریها به عنوان مراجع صدور پروانه می‌توانند بر اساس پهنه‌‌‌‌‌‌بندی مصوب این اراضی در طرحهای بالادست و بر اساس ضوابط عام ساخت مانند سطح اشغال، تراکم، تعداد طبقات و کاربرد بنا، بر اساس همان پهنه اصلی و مصوب، مجوز ساخت یا پروانه احداث بنا بدهند. این بخش از مصوبه نیز به لحاظ حقوقی بدون ایراد و اشکال است. ایرادی که به این بند از مصوبه می‌توان وارد کرد این است که چرا اصلا باید صحبتی از تغییر کاربری اراضی و املاک غیرمنقول دولت که قطعا بخشی از آنها اراضی ذخیره شهری است، به میان آید؟ حتی جدا از موضوع اراضی ذخیره، اگر زمین یا ملکی مازاد است چرا باید آن را تغییر کاربری بدهند و با همان کاربری مصوب به فروش نمی‌رسد یا در پروسه مولدسازی قرار نمی‌گیرد؟
با این حال، انحراف اصلی، در آییننامه اجرایی مربوط به این بند از مصوبه، قابل رهگیری است. در حالی که در ماده 3 مصوبه، نقش کمیسیون‌‌‌های ماده 5 و شورایعالی شهرسازی و معماری به عنوان مرجع صدور رای برای تغییر کاربری یا تغییر ضوابط عام ساخت (تراکم و...)، به رسمیت شناخته شده و شهرداریها مکلف شده‌‌‌اند در صورت عدم‌موافقت این مراجع قانونی با تغییر کاربری، مجوز ساخت را بر اساس همان کاربری و ضوابط مصوب ساخت، صادر کنند اما در آییننامه اجرایی این مصوبه، موارد انحرافی درج شده است. در آییننامه اجرایی این مصوبه، ماده‌‌‌ای با عنوان ارزشافزایی، به منظور اجرای ماده 3 مصوبه درج شده است. این ماده از آییننامه یعنی ماده 10 با عنوان ارزشافزایی، سه بخش مهم دارد که حداقل به دو بخش آن، ایراد اساسی وارد است. در بخش اول این ماده از آییننامه اجرایی مصوبه مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت آمده است: «در راستای استانداردسازی ارزشافزایی دارایی‌‌‌های دولت اعم از تفکیک (افراز)، تجمیع، تغییر کاربری و افزایش تراکم، مجری با همکاری وزارت راه وشهرسازی ظرف مدت یک‌ماه از طریق شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، دستورالعمل و چارچوب فنی را برای اجرای بند (3) مصوبه و ایجاد وحدت رویه و اولویت‌‌‌بندی و تعیین‌تکلیف نحوه مواجهه با قوانین محدودکننده برای کمیسیون ماده 5، شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و شورای برنامه‌‌‌ریزی و توسعه استان یا سایر نهادهای ذی‌ربط تهیه و پس از تایید هیات ویژه، به تصویب شورایعالی شهرسازی و معماری ایران می‌‌‌رساند.»
در حالی در این بخش از آییننامه اجرایی، از مواجهه با قوانین محدودکننده در حوزه تغییر کاربری و تراکم و سایر ضوابط ساخت در این اراضی سخن به میان آمده است که در ماده 3 مصوبه، صحبتی از مواجهه با موارد محدودکننده به عمل نیامده است. بلکه در این ماده قانونی تعیین‌تکلیف موضوع تغییر کاربری به اظهارنظر شورایعالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده 5 منوط شده است و در صورت عدم‌اظهارنظر قطعی این دو شورا و کمیسیون، تکلیف مصوبه، برای مراجع صدور پروانه (شهرداریها)، صدور جواز ساخت بر اساس کاربری مصوب و ضوابط عام ساخت تعیین‌شده در قوانین بالادست است.
در قسمت دوم این ماده از آییننامه اجرایی، تکلیف شده است که از تاریخ ابلاغ این آییننامه، به منظور حداکثرسازی ارزش افزوده دارایی‌‌‌های دولت، شورایعالی شهرسازی و معماری ایران مکلف است در تصویب طرحهای جامع و تفصیلی شهرها، نسبت به تغییر کاربری این دارایی‌‌‌ها با هماهنگی مجری اقدام کند. به این منظور وزارت راهوشهرسازی از طریق مشاوران تهیه‌کننده انواع طرحهای توسعه شهری جاری و آتی، در تهیه این طرح‌‌‌ها نظرات مجری را صرفا در خصوص دارایی‌‌‌های دولت اخذ می‌کند.
همچنین مجری به منظور ایجاد بیشترین ارزش افزوده دارایی‌‌‌های دستگاه‌‌‌های مشمول در هر مورد، درخواست ارزشافزایی خود، تغییر کاربری یا افزایش تراکم را به مراجع صالح اعم از کمیسیون‌‌‌های ماده 5 و کارگروه‌‌‌های امور زیربنایی و شهرسازی ارائه می‌کند. این مراجع مکلف هستند ظرف مدت حداکثر یک‌ماه، با رویکرد تعیین بیشترین ارزش افزوده اقتصادی، نسبت به این درخواست اعلام نظر قطعی کنند. در صورت مخالفت یا عدم‌اظهارنظر مراجع مربوطه مرجع صدور پروانه ساخت مکلف است با درخواست وزارت امور اقتصادی و دارایی، نسبت به صدور پروانه احداث بنا مطابق با ضوابط عام ساخت پهنه وقوع، با حفظ کاربری زمین اقدام کند. این بخش از آییننامه دقیقا در راستای مصوبه و عین متن ماده 3 مصوبه مذکور است و مغایرتی با آن ندارد.
مجوز تغییر کاربری زمین‌‌‌های خدماتی
اما انحراف اصلی، مربوط به بخش سوم این آییننامه اجرایی است که در قالب بند 4 بخش ارزشافزایی (ماده 10 آییننامه)، درج شده است. بر اساس این بخش از آییننامه، بر فراهمآوری امکان تغییر پهنه و بارگذاری کاربریهای مسکونی، اداری و تجاری برای اراضی واقع در پهنههای گوناگون از جمله خدماتی و اراضی دارای هر گونه کاربری تثبیت خدماتی در کمیسیون ماده 5 تاکید شده است. این در حالی است که در بخش دیگری از این بند تاکید شده است که هرگونه سابقه طرح در کمیسیون ماده 5 منعی برای طرح مجدد نخواهد بود. این قسمت، همان بخشی است که منجر به ایجاد تعارض منافع در ماموریت‌‌‌ها و خطوط قرمز محوله به وزیر راهوشهرسازی می‌شود و کارشناسان نیز نسبت به تبعات آن هشدار می‌دهند. در شرایطی که وزیر راه‌و شهرسازی، به عنوان عالی‌‌‌ترین مقام اجرایی و حقوقی تصویب و اجرای قوانین بالادست شهری و شهرسازی (طرحهای جامع و تفصیلی و...)، بالاترین مقام مسوول حفظ و حراست از اراضی ذخیره و خدماتی در شهرهاست؛ اما این بخش از آییننامه مصوبه مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت به وی به عنوان یکی از اعضای هیات هفت‌نفره اجرای این مصوبه، ماموریت داده است تا مقدمات لازم برای تغییر کاربری اراضی خدماتی در شهرها را که به دلیل اینکه هم‌‌‌اکنون بلااستفاده بوده و جزو اراضی مازاد شناسایی شده‌‌‌اند، فراهم کند.
تبعات مصوبه برای شهرها
با وجود آنکه اصل موضوع مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت و رفع انجماد از املاک و اراضی بلااستفاده در اختیار دستگاه‌‌‌های دولتی از ضرورت‌‌‌های اساسی و گامی مثبت است اما بررسی‌‌‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد، تکلیف تعیین‌شده برای فراهمآوری مقدمات تغییر کاربری زمین‌‌‌های خدماتی، و به طور کلی، آن بخش از مصوبه و آییننامه اجرایی که تعیین کرده است برای ایجاد ارزش افزوده هر چه بیشتر برای آن گروه از املاک و زمین‌‌‌هایی که به عنوان املاک مازاد دولتی شناسایی شده‌‌‌اند، کاربریهای مصوب تغییر کند، این ارزشافزایی نامتعارف، می‌تواند تبعات گسترده شهرسازی به همراه داشته باشد.
از آنجا که بخش زیادی از این زمین‌‌‌ها، اراضی و املاک، بزرگ‌‌‌متراژ و درون شهرها قرار دارند؛ فروش آنها می‌تواند در آینده منجر به کمبود عرضه‌‌‌های موردنیاز برای تامین سرانه‌‌‌ها و فضاهای خدماتی موردنیاز شهروندان شود و مدیریت شهری آینده را با مشکلات بسیاری از بابت کمبود اراضی ذخیره روبه‌رو کند. دیدگاه‌‌‌های کارشناسی نشان می‌دهد گذشته از اثرات و تبعات شهرسازی، این ارزشافزایی نامتعارف از سوی دیگر بر موضوع اقتصاد املاک و مستغلات و در نتیجه قیمت زمین و مسکن نیز اثر منفی و فزاینده خواهد داشت.
تسری شهرفروشی به کل دولت؟
سهراب مشهودی، رئیس کارگروه مسکن جامعه مهندسان مشاور ایران و صاحب‌نظر حوزه شهرسازی، ارزشافزایی نامتعارف در آییننامه مولدسازی را، میخی دیگر بر تابوت شهرسازی و خدمات شهری دانسته و در این‌باره می‌گوید: وظیفه اصلی طرحهای شهری تعادل‌بخشی بین جمعیت با خدمات، تاسیسات، تجهیزات و دیگر کاربریهای موردنیاز زندگی شهری است. بخش زیادی از این خدمات مثل آموزش، درمان و خدماتی دیگر هستند که دولت‌ها موظف به تامین رایگان آنها هستند؛ پس از اینکه با کاهش درآمد نفتی بسیاری از طرحهای عمرانی، شهری و خدماتی نیمه‌کاره مانده است هم‌‌‌اکنون دولت به فکر واگذاری آنها به بخش خصوصی افتاده است.
وی در این زمینه معتقد است: بخش خصوصی پس از تکمیل آنها از طریق خصوصی‌سازی و فروش خدمات مربوطه هزینه خرید و تکمیل این تاسیسات را تامین می‌کند. به این ترتیب دیگر مدرسه دولتی، درمانگاه دولتی، راه بدون عوارض و... جدید نخواهیم داشت. یعنی دیگر خدمات موظف دولتی جدید ساخته نشده و خود مردم باید تمام هزینه را تقبل کنند. امری‌که شاید در سرمایه‌دارترین کشورهای دنیا نتوان به این شدت با آن مواجه بود.
مشهودی در بخش دیگری از اظهارات خود می‌‌‌افزاید: متاسفانه با ماده 10 این آییننامه به شرحی که خواهد آمد، موضوع وخیم‌تر هم می‌شود. اول آنکه، به منظور ارزشافزایی مقرر است که کاربری‌ها و تراکم به منظور حداکثر ارزشافزایی تغییر کند. این امر به کمیسیون ماده 5 و شورایعالی منعکس شده و در صورت عدم‌پاسخ ظرف یک‌ماه یا مخالفت شورایعالی و کمیسیون ماده 5، شهرداریها با نظر وزارت اقتصاد راسا می‌توانند نسبت به صدور جواز با کاربری پهنه محل وقوع اقدام کنند. وی ادامه داد: دومین نکته مربوط به بند 4 ماده10 است که بر اساس آن، امکان تغییر کاربری از پهنههای خدماتی و تثبیتشده به مسکونی، اداری و تجاری مجاز است. به این ترتیب متاسفانه با ماده 10 این آییننامه نه تنها این خدمات موظف دولتی دیگر تامین نشده و مردم باید هزینه‌اش را بدهند. بلکه حتی بهره‌وران نمی‌توانند (با تغییر کاربری از خدمات به مسکونی، تجاری و اداری) اصولا به آن خدمات حتی به شکل خصوصی هم دست یابند.
با تبدیل کاربریهای خدماتی به مسکونی، به جمعیت بهره‌ور متقاضی خدمات نیز اضافه شده و به حجم کاستی خدمات موظف دولتی که حالا هم کافی نیست، افزوده می‌شود.بنابراین ضرورت دارد مقامات مسوول به‌خصوص وزارت راه و شهرسازی و سازمان شهرداریها، به سرعت برای حذف این مفاد از آییننامه اقدام کنند و مانع تسری کاربری و تراکم‌فروشی از شهرداریها به کل دولت شوند. در غیر این صورت اصولا تهیه طرحهای شهری و رعایت استانداردهای متعادل‌کننده بین جمعیت و خدمات بی‌معنی خواهد بود و این آییننامه میخ دیگری بر شهرسازی و تامین خدمات موظف دولتی برای شهروندان خواهد زد.
تعارض منافع سیاستگذار مسکن
فردین یزدانی، کارشناس و نویسنده طرح جامع مسکن نیز با انتقاد به آییننامه اجرایی مصوبه مولدسازی دارایی‌‌‌های دولت، این آییننامه را دربردارنده تعارض منافع آشکار برای سیاستگذار مسکن می‌‌‌داند. به گفته وی محتوای این آییننامه، اساسا تمایل ساختاری به افزایش قیمت مستغلات را نشان می‌دهد. به‌عبارتی در شرایطی که سیاستگذار باید زمینه‌‌‌های تنظیم بازار املاک و مستغلات، زمین و مسکن را ایجاد و آن را تسهیل‌‌‌گری کند اما با تاکید بر ارزشافزایی املاک در اختیار دولت از مسیر تغییر کاربری و فروش با قیمت حداکثری، عملا به مسیر انحرافی درآمدزایی از مسیر تغییر کاربری برای درآمد بیشتر، وارد شده است. در واقع می‌توان از این مصوبه، به مصوبه درآمدزایی دولت با تغییر کاربری یاد کرد. دولتی که باید تمام توان خود را برای ساماندهی بازار مستغلات به منظور تنظیم و ساماندهی بازار زمین و مسکن به کار بگیرد. اما با این اقدام خود عملا حرکت در مسیر رشد فزاینده قیمت مستغلات را آغاز کرده که می‌تواند مقدمه‌‌‌ای بر رشد فزاینده قیمت زمین و مسکن درشهرهای کشور باشد.
