معیارهای بین المللی کار و حقوق بشر در آستانه سال ۲۰۰۰(۱)

چکیده:
ارتباط میان حقوق مندرج در اعلامیه جهانی حقوق بشر و اسناد بعدی سازمان ملل در این خصوص، از یک سو، و معیارها و موازین بین المللی کار، که به همت سازمان بین المللی کار تنظیم و ترویج یافته، از دیگر سو، در زمره موضوعاتی است که به کرات مورد بررسی قرار گرفته است. در این میان آنچه از اهمیت خاص برخوردار می باشد، این است که معیارهای بین المللی کار تا چه میزان جزء حقوق بشر به مفهوم خاص آن می باشد و تأثیر متقابل این دو مجموعه از حقوق به لحاظ هنجارها، نهادها و آیینهای نظارتی چگونه قابل ارزیابی است. نویسنده برجسته این مقاله، ضمن مخالفت با تقسیم حقوق بشر به نسلهای اول و دوم، معتقد است میان دو مجموعه فوق ارتباطی ناگسستنی وجود دارد و آنگاه مسأله را از دریچه های نو و در پرتو تهدیدات رو به تزاید فرایند جهانی شدن مورد بررسی قرار می دهد.
واژگان کلیدی: معیارهای بین المللی کار، حقوق بشر، حقوق بنیادین کار، حقوق مدنی و سیاسی، حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
از زمان پذیرش اعلامیه جهانی حقوق بشر⁽⁴⁾ در پنجاه سال قبل که اولین سند بین المللی در نوع خودش می باشد نسبت و رابطه میان حقوق مندرج در اعلامیه و معیارهای بین المللی کار⁽⁵⁾ که توسط سازمان جهانی کار (ILO) شکل گرفته، بارها مورد بررسی و سنجش قرار گرفته است. این که تا چه حد معیارهای بین المللی کار، به خودی خود، بخشی از حقوق بشر به شمار می آیند، موضوعی است که اغلب مورد بحث بوده و این واقعیت مورد توجه قرار گرفته که معیارهای کار، در سطح بین المللی، یک ربع کامل قرن و یک جنگ جهانی قبل از پدیداری حقوق بشر در اعلامیه جهانی مورد ستایش و تحسین بوده است.
«رنه کاسن» ⁽⁶⁾(ReneCassin)، نویسنده اصلی اعلامیه جهانی حقوق بشر، خود، در سال 1950 اظهار داشت که اساسنامه سازمان جهانی کار، که جزء جدانشدنی معاهده صلح «ورسای»(Versailles) در سال 1919 بود، اولین نمونه از ایجاد مبنایی قراردادی برای «حقوق بین المللی راجع به آزادیهای بنیادین فرد» بود. (cassin, 1950, p.68).
ده سال بعد، ویلفرد جنکس(WIlfred Jenks)، که سالهای زیادی تشخص دهنده و مظهر سازمان بین المللی کار به شمار می رفت و در نهایت، مدیر کل دفتر بین المللی کار شد، اثر برجسته ای در زمینه حقوق بشر و معیارهای جهانی کار تألیف نمود. 1960) ⁽⁷⁾(Jenks,
کمتر از یک دهه بعد، در سال 1968، به مناسبت بیستمین سالگرد تصویب اعلامیه جهانی حقوق بشر، مدیر کل سازمان بین المللی کار، گزارشی را به کنفرانس بین المللی کار و نیز کنفرانس بین المللی حقوق بشر، که به دعوت سازمان ملل در زمینه سازمان بین المللی کار و حقوق بشر تشکیل شده بود، ارائه کرد؛ که من نیز در آن شرکت داشتم. در آن کنفرانسها، فعالیتهای سازمان بین المللی کار در زمینه حقوق بشر، بر حسب اهداف بزرگ آزادی، برابری، امنیت اقتصادی و کرامت انسانی، مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت (ILO, 1968).
در واقع، تمامی مقاوله نامه ها و توصیه نامه های سازمان بین المللی کار در ارتقاء حقوق بشر و حمایت از آن، به درجات مختلف، مشارکت دارند (Jenks, 1968)، و غالبا این ارتباط بسیار نزدیک است.
این ارتباط میان معیارهای جهانی کار و حقوق بشر همواره اهمیتی درجه اول برای ارکان سازمان بین المللی کار داشته است، و شاهد آن این که کنفرانس بین المللی کار، در طول هشتاد و ششمین اجلاس خود، در ژوئن 1998، بدون هیچ گونه مخالفتی «اعلامیه سازمان بین المللی کار درباره اصول و حقوق بنیادین کار»⁽⁸⁾ و تکمله اش را تصویب نمود. (ILO, 1998a)⁽⁹⁾ این اعلامیه بار دیگر بطور روشن و صریح آزادی سندیکایی و شناسایی مؤثر حق مذاکره دسته جمعی کار، الغاء همه اشکال کار اجباری یا قهری، فسخ مؤثر کار کودکان و الغاء تبعیضات استخدامی و شغلی را به عنوان حقوق بنیادین اعلام نمود. نامناسب نیست، اگر این اعلامیه را یک اعلامیه تاریخی بنامیم، که در واقع ابعاد تازه ای به اسناد موجود در جهت عینیت بخشی به معیارهای هسته ای (care standards) سازمان بین المللی کار، در تمام زمینه هایی که مستقیما با حقوق بشر در ارتباط است، می بخشد. نقاط مشترک فراوان میان این دو دسته از ضوابط و موازین در مطالب آتی بیان می گردد.
این دو دسته از معیارها نه تنها به لحاظ آرمان و اهداف، مشترک هستند، بلکه همانندیهایی هم، در شرایط شکل گیریشان در سطح بین المللی و پس از مخاصمه بزرگ جهانی دارند: و به منظور ساختن جهانی بهتر، پدید آمده اند. تفاوت و ناهمسانی آنها در این واقعیت ریشه دارد که طرح نظام معیارهای بین المللی کار، در پایان جنگ جهانی اول و در معاهدات صلح 1919، افکنده شد، در حالی که پدیداری حمایت بین المللی از حقوق بشر، در پی جنگ جهانی دوم، اول بار در سال 1948، در یکی از مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار و بعد از آن در همان سال در اعلامیه جهانی حقوق بشر و سپس مقاوله نامه های بعدی سازمان بین المللی کار و میثاقهای بین المللی سال 1966، سازمان ملل، پایه گذاری گردید.
تجزیه و تحلیلهای تطبیقی زیادی از مفاد معیارهای عدیده کار، تصویب شده توسط سازمان بین المللی کار و میثاقها و کنوانسیونهای سازمان ملل به عمل آمده است. (See,for example, ILO, 1969)، شاید این پرسش منطقی باشد که امروزه، چه هدفی از بازگشت به این موضوع که سالهای زیادی از آن می گذرد، دنبال می شود.
هدف تنها آگاهی بخشی به نسل جدید خوانندگان به حقایقی ابتدایی نیست، اگر چه به خودی خود، دلیل بسنده و مناسبی است، چرا که این حقایق مفاهیم اساسی و بنیادینی هستند که یادآوری آنها برای نسلهای آینده و بعدی می تواند سودمند باشد. با وجود این، دلیل خاص نگرش مجدد به موضوع مزبور، ریشه در این واقعیت دارد که بعضی تحولات و جریانات اخیر، نظیر جهانی شدن اقتصاد (Maupain, 1996) و افزایش و تشدید رقابت حاصل از آن و قدرت مقررات زدایی(deregulation) ، که بوسیله نئولیبرالیسم تشویق می شود و تأثیر بازدارنده بالقوه آن، بر خط مشی اجتماعی و توسعه، موید این است که زمان یادآوری بعضی حقایق بنیادین و تأکید بر ارزشهای به مخاطره افتاده، فرا رسیده است.
در واقع، می بایست به روشنی دریافت که معیارهای بین المللی کار، به عنوان یک مجموعه و کالبد، مقولات خاصی از حقوق بشر را تشکیل می دهند و این که ساختار مزبور، که اکنون در مخاطره است مجموعه گسترده ای از حقوقی است که با زحمت و رنج شکل گرفته و به بهای دو جنگ جهانی استحکام یافته اند. اگر چه ممکن است، چنین به نظر برسد که همه گفتنیها در این باره گفته شده، اما بهتر و سودمندتر، این است که هر چیزی دوباره، عملاً در معرض پرسش قرار بگیرد. از این رو لازم است که دوباره، بطور مختصر عناصر و ارکان اصلی آن موضوع را در پرتو مسائل امروزی مرور نماییم. نوشته زیر این هدف را دنبال می کند. حقوق بشر و معیارهای فردی و جمعی کار
همانطوری که همه افراد از شخصیت و سرنوشت خاص خود برخوردار هستند. حقوق بشر در اصل، حقوق فردی تلقی می شد و هنوز بطور اساسی چنین هستند. همین امر نیز بطور کلی درباره حقوق کارگران صدق می کند. از این رو، حق حیات، اولین حق از حقوقی بود که در میثاق اروپایی حقوق بشر، (Euroopean convention on Human Rights) تصویب شده در سال 1950، در استراسبورگ، پدیدار گشت، حال آن که ساعات کار، موضوع اولین مقاوله نامه بین المللی کار بود⁽¹⁰⁾ که در سال 1919، در شهر واشنگتن تصویب شد. با این وجود، حقوق کارگران و حقوق بشر، هر دو، دارای یک بعد جمعی نیز هستند. حق آزادی سندیکایی، در دو میثاق بین المللی سازمان ملل، بطور بارزی نمود پیدا می کنند و قبلاً در یکی از مهم ترین مقاوله نامه های بین المللی سازمان بین المللی کار، عینیت یافته بود⁽¹¹⁾. در حقیقت، حقوقی نظیر ساعات کار یا تأمین اجتماعی که در نگاه اول به نظر فردی می رسند، به واقع تنها هنگامی که به شکل جمعی اجرا شوند، معنادار خواهند بود.
در حقیقت، نظرات خیلی جدید مبنی بر این که تنها می بایست حقوق جمعی، نظیر حقوق ملت ها(rights of peoples)، حق توسعه(right to development)، حقوق بشریت(the rights of mankind) و غیره به رسمیت شناخته شوند. علی رغم مخالفت تعدادی از حقوقدانان سنت گرا، مقبولیت عام پیدا کرده اند. یقینا برخوردها و تصادمهایی میان حقوق فردی و جمعی، می تواند پدید آید (Valticos, 1996a)، هر چند که اینها موارد بعیدی هستند که بیشتر به مباحث علمی شباهت دارند.
در این موضوع، نگاه دقیق تری باید به تقسیم فرعی حقوق بشر، به حقوق مدنی و سیاسی و حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی افکنده شود. اگر چه لازم به توضیح است که این تمایز و فرق گذاری هیچ تأثیر ماهوی بر ارتباط آنها با معیارهای سازمان بین المللی کار ندارد. تقسیم حقوق بشر به حقوق سیاسی و مدنی و حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
لازم به تأکید است که اعلامیه جهانی حقوق بشر، هم حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و هم حقوق مدنی و سیاسی را شامل می شود. تنها با تصویب میثاقهای بین المللی، توسط مجمع عمومی سازمان ملل در حدود 20 سال بعد (در سال 1966)، به دنبال مباحثات طولانی و طاقت فرسا بود که دو متن جداگانه شکل گرفت، یکی در رابطه با حقوق مدنی و سیاسی و دیگری در رابطه با حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی.
این تقسیم فرعی، تنها می تواند تأسف بار خوانده شود؛ زیرا، در حقیقت، حقوق بشر از حقوقی که با هر دو گروه وابسته است، تشکیل شده و هیچ تفاوت اساسی و ذاتی بین آنها وجود ندارد. برعکس، این دو گروه از حقوق بایستی به نحو تفکیک ناپذیری با یکدیگر پیوند داشته باشند؛ زیرا، همانطوری که انسان، تنها با نان، زنده نمی ماند، با هوای تازه صرف نیز نمی تواند به حیات خود ادامه دهد.
علی رغم ادعاهای مخالف، این تفکیک هیچ توجیه و تبیین حقوقی یا منطقی ندارد. بلکه در حقیقت، بر مبنای تفاوتهای سیاسی میان کشورهایی با ایدئولوژی متفاوت در زمان مذاکره و تصویب دو میثاق مزبور شکل گرفته است. در واقع، هر دو میثاق توسط تعداد قابل ملاحظه و یکسانی از کشورها امضاء گردیده و به نحو گسترده ای مورد تصویب قرار گرفته است. چنانکه تا اول ژانویه 1997، 137 کشور میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و 140 کشور میثاق حقوق مدنی و سیاسی را تصویب کرده بودند. اکنون مناسب است تا ارتباط میان این دو طیف از حقوق، از یک طرف، و حوزه ها و قلمروهای عمده ای که بوسیله معیارهای بین المللی کار، تحت پوشش قرار گرفته اند، از طرف دیگر، مورد بررسی دقیق تری قرار گیرد. معیارهای بین المللی کار و حقوق مدنی و سیاسی
اگر چه ممکن است، چنین به نظر برسد که معیارهای بین المللی کار نشأت گرفته از حقوق اقتصادی و اجتماعی هستند، با این وجود نفوذ و تأثیر آنها بر حقوق بشر در حوزه حقوق مدنی و سیاسی، در واقع به همان اندازه، پدیدار و آشکار شده است. بویژه سه حوزه عمده، از معیارهای کار - لغو کار اجباری، آزادی سندیکایی و الغاء تبعیض - آشکارا نقش معیارهای بین المللی کار را در این زمینه اثبات می کنند. از آن جایی که این موضوع به نحو گسترده ای شناخته شده است، احتیاجی به توضیح زیاد آن، در این جا احساس نمی شود و تنها به شرح نکات اساسی اکتفاء می شود.
در سال 1930، اولین مقاوله نامه ای که کار اجباری را، ممنوع اعلام می کرد (مقاوله نامه شماره 29) پیشگام دفاع از آزادیهای فردی بویژه در سرزمینهای مستعمره ای آن دوره، شد. پس از جنگ جهانی دوم، تحقیق و تفحصهایی از سال 1951، به بعد، بوسیله کمیته مشترک سازمان بین المللی کار و سازمان ملل و سپس کمیته ویژه سازمان بین المللی کار، انجام شد. مقاوله نامه جدیدی (شماره 105) در زمینه لغو کار اجباری در سال 1957، در جهت مقابله با اشکال کار اجباری، که در طی تحقیق و تفحصها مشخص شده بود، مورد تصویب قرار گرفت. این مقاوله نامه ها، که در سطح وسیعی مورد تصویب قرار گرفته اند⁽¹²⁾، روح جدیدی به آزادی و حمایتهای اساسی از کارگران در مقابل کار اجباری، که به شکل اجبار یا بسیج کارگران به منظور توسعه اقتصادی یا تنبیه و مجازات کارگران، به دلیل شرکت در اعتصابات یا به صورت تبعیضات نژادی یا دیگر تبعیضات باشد. داد. بعد از آن، میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی نیز، کار اجباری یا قهری را ممنوع اعلام نمود(ماده 8).
آزادی سندیکایی دومین قلمرو مهم، در حمایت از کارگران بود که توسط سازمان بین المللی کار، طرح و دنبال گردید. این موضوع هم، همتراز و مطابق با حقوق مدنی و سیاسی و هم حقوق اقتصادی و اجتماعی است (و در هر دو میثاق به شکل بارز آمده است). مطمئنا کارگران تا زمانی که قادر به تشکیل سندیکا نباشند، نمی توانند به نحو شایسته ای از منافع خویش دفاع نمایند. با وجود این، مخالفت منابع مختلف، تصویب سند سازمان بین المللی کار، در زمینه حق آزادی سندیکایی را، در طول مدت بین دو جنگ، با بن بست مواجه کرد. و این مسأله تا مدت زمان کوتاهی بعد از پایان جنگ دوم جهانی که مقاوله نامه آزادی سندیکایی و حمایت از حقوق سندیکایی⁽¹³⁾ (شماره 87) در سال 1948، نهایی و مورد تصویب قرار گرفت، ادامه داشت. این مقاوله نامه، که دربردارنده تضمینی اساسی و ابزاری مؤثر برای کارگران در دفاع از منافعشان است، بوسیله 120 کشور، در طول یک دوره 50 ساله، به تصویب رسیده است. در حدود 20 سال بعد، مقررات مربوط به آزادی سندیکایی، در قالبی کلی تر و با عباراتی متفاوت در دو میثاق سازمان ملل درج شدند⁽¹⁴⁾.
گذشته از روشها و آیینهای کلی نظارت بر رعایت مقاوله نامه ها، ساز و کار ویژه ای برای تسلیم شکایات سازمانهای کار فرمایی و کارگری حتی علیه دولتهایی که مقاوله نامه شماره 87 را تصویب نکرده اند، ایجاد شده است. این امر از آن رو ممکن گردیده که آزادی سندیکایی، در مقدمه اساسنامه سازمان بین المللی کار، گنجانیده شده است. در واقع، شکایتهایی از این نوع به کمیته بلندپایه ای که، سالها «پل رامادیر»(Paul Ramadier) رئیس قبلی شورای وزیران فرانسه و بعد از او پروفسور «روبرتو آگو»(Robert Ago) ریاست آن را به عهده داشتند، تسلیم شده است. و سرانجام مقاوله نامه منع تبعیض (در استخدام و اشتغال) مصوب 1958 (شماره 111)⁽¹⁵⁾ و توصیه نامه مکمل آن (شماره 111) هر گونه تفاوت، محرومیت یا تقدم را که بر پایه نژاد، رنگ پوست، جنسیت، مذهب، عقیده سیاسی و یا سابقه ملیت آباء و اجدادی یا طبقه اجتماعی باشد، ممنوع اعلام نمود. در سال 1964 برنامه تفصیلی خاصی برای محو آپارتاید (تبعیض نژادی) که سازمان بین المللی کار، بی هیچ تردیدی آن را محکوم نمود، طرح و متعاقبا مورد تأکید قرار گرفت. همچنین در اعلامیه سال 1963 و کنوانسیون سال 1965 سازمان ملل ، به برجسته ترین شکل از موضوع تبعیض نژادی سخن به میان آمده است.
این سه حوزه، حوزه های اصلیی هستند که سازمان بین المللی کار، به نحو خیلی گسترده ای، در جهت حمایت از آزادیهای عمومی (Gernigon, 1982) و حقوق مدنی و سیاسی مشارکت داشته است. همچنین لازم به ذکر است که قلمرو این حمایت، صرفا به بیان حقوق مورد بحث، محدود نمی شود؛ بلکه شامل آیینهای پیروی و رعایت از آنها نیز هست که هم شامل ساز و کارهای کلی و عمومی مربوط به اجرا و هم آیینهایی ویژه، نظیر آنچه که در ارتباط با آزادی سندیکایی ایجاد شده، می باشد.
اکنون مناسب به نظر می رسد که معیارهای سازمان بین المللی کار را که مشخصا به مسائل کار و کارگران مربوط می شود و دل مشغولیهای ویژه سازمان بین المللی کار می باشد، طرح نماییم. معیارهای بین المللی کار و حقوق اقتصادی و اجتماعی
شباهتها و وجوه اشتراک میان معیارهای بین المللی کار و حقوق بشر، به ویژه راجع به حقوق کارگران، در میثاق سازمان ملل، درباره حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیشتر نمودار و آشکار است، و شامل دستمزد برابر مرد و زن (مقاوله نامه شماره 100 سازمان بین المللی کار و ماده 7 میثاق مزبور سازمان ملل)، امنیت شغلی و سلامتی (مقاوله نامه های متعدد سازمان بین المللی کار و ماده 7 میثاق مزبور)، استراحت هفتگی، محدودیت ساعات کار و مرخصی با حقوق (چندین مقاوله نامه سازمان بین المللی کار و ماده 7 میثاق) حق تأمین اجتماعی (مقاوله نامه های متعدد سازمان بین المللی کار و ماده 9 میثاق)، حمایت دوران زایمان (مقاوله نامه های متعدد سازمان بین المللی کار و ماده 10 میثاق)، حمایت و کمک به کودکان و نوجوانان (مقاوله نامه های متعدد سازمان بین المللی کار و ماده 10 میثاق) می باشد. در حال حاضر توجه و آگاهی عمومی به مشکل کار کودکان وجود دارد؛ مشکلی که در طول اولین سالهای تشکیل سازمان بین المللی کار (Scelle, 1933, p.111)، «آلبرت توماس»(Albert Tomas) را وادار به تأکید بر اهمیت و برتری عامل انسانی بر اقتصاد کرد.⁽¹⁶⁾
در مجموع، می توان گفت که مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار، اجرای عملی مجموعه ای از اصول کلی مندرج در میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را، به شکلی خاص تر و جزئی تر در سطح ملی متکفل هستند. ماهیت جهانی معیارهای بین المللی کار و حقوق بشر
حقوقی که بطور موازی و کم و بیش مفصل در دو میثاق بین المللی سازمان ملل و در معیارهای هسته ای بین الملل کار، پدید آمده اند، دارای ماهیت واقعا جهانی و عام هستند. میثاقهای مزبور، همانطوری که قبلاً اشاره شد در مجمع عمومی سازمان ملل و بعد بطور گسترده از سوی کشورها مورد تصویب قرار گرفتند. مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار که بوسیله کنفرانس بین المللی کار، به تصویب رسیده در مجموع، تاکنون 6500 سند تصویب، دریافت داشته اند، که در این میان، مقاوله نامه های مربوط به حقوق بشر (نظیر آزادی سندیکایی، ممنوعیت کار اجباری، لغو همه اشکال تبعیض) بطور متوسط توسط 125 کشور تصویب شده اند. با این وجود، انسان نباید به اطلاعات نظری و آماری درباره این اسناد بسنده کند.
قبل از هر چیز باید اعتراف و تصدیق شود که دولتهای تصویب کننده، این اسناد بین المللی، بارها در اجرای آنها تعلل و قصور کرده اند و این که عمل نهادهای ناظر به تنهایی، هر چقدر هم که جدی و در بعضی موارد مؤثر باشد، نمی تواند اجرای کامل این اسناد را تضمین نماید. در نتیجه، کسی نمی تواند بطور قاطع نتیجه بگیرد که این معیارها، بدون هیچ گونه تردیدی، احساس و رفتار عمومی جامعه جهانی را در این زمینه منعکس می کند. این موضوع نیازمند تحقیقات کامل تری است. وضعیت مزبور با توجه به این واقعیت که میثاقهای منطقه ای حقوق بشر (regional human Rights conventions) در کنار میثاقها و پیمانهای بین المللی وجود دارند، پیچیده و مشکل شده است. بعضی از این میثاقهای منطقه ای با هدف تقویت پیمانها و میثاقهای بین المللی تصویب شده اند.
نمونه های برجسته آن میثاق اروپایی حقوق بشر، مصوب سال 1950 و میثاق آمریکایی حقوق بشر(American conventions on Human Rights) مصوب 1969، می باشند که به ترتیب توسط 40 و 25 کشور تصویب شده اند. میثاقهای دیگر، نظیر جدیدترین منشور آفریقایی حقوق بشر و ملت هاAfrican charter on Human and ) (Peoples Rights، مصوب سال 1981، که بوسیله 51 کشور پذیرفته شده، برآورنده ویژگیهای منطقه ای خاص هستند.
به علاوه، علی رغم ماهیت جهانی اسناد سازمان ملل و سازمان بین المللی کار، سکوت و خاموشی مشهودی در بعضی از منطقه ها چه راجع به هنجارها و معیارهای حمایت اجتماعی و چه راجع به اصول حقوق بشر، وجود دارد، که وضعیت چند کشور آسیایی به این شکل است. در این کشورها بعضی از نویسندگان، ارزشهای فرهنگی منطقه ای یا ملی را، ارزشهای مقدس و خدشه ناپذیری انگاشته اند، که مفاهیم فرهنگهای دیگر، بویژه فرهنگ غربی، نباید اجازه خدشه دار کردن آنها را داشته باشند.⁽¹⁷⁾ بطور کلی چنین دیدگاههایی معتقدند که حقوق بشر، حقوقی هستند که «از لحاظ فرهنگی خاص و ویژه» می باشند. و باید جامعه بر افراد مقدم باشد و سرانجام این که، آن حقوق نشأت گرفته از حاکمیت ملی هستند. اما دیدگاههایی از این دست بویژه در ارتباط با حقوق بشر، بطور گسترده پذیرفته نشده است.
در واقع، چنانچه چنین عقایدی بخواهد شیوع پیدا کند، ممکن است در نهایت باعث ایجاد قدرت مطلقه و تصمیمات غیر مسؤولانه توسط مقامات ملی شوند. افراد نباید در مقابل قدرت غیر قابل مهار حکومت، بی دفاع و بی حمایت رها شوند. بعلاوه، حقوق بشر و حقوق کارگران، که در اسناد هسته ای و مهم سازمان بین المللی کار و سازمان ملل، حمایت می شوند، توسط نمایندگان دولتها در همه مناطق جهان، از جمله نمایندگان بسیاری از کشورها در قاره آسیا، مورد تصویب قرار گرفته اند، که چنانچه این اسناد با ارزشهای منطقه ای تصادم و برخوردی می داشت، نمی بایست به اسناد مزبور رأی می دادند.
چنین میثاقهایی منطقه گرا که بر مبنای دشمنی، با نفوذ خارجی پایه گذاری شده اند، در آسیا و یا در دیگر مناطق در حال توسعه، از مقبولیت عمومی برخوردار نیستند. به بیان صریح تر، آنها ممکن است به درجات کمتر یا بیشتر در ارتباط با ارزشهای فرهنگی یا هنری موجه نماتر باشند تا در ارتباط با حقوق بشر، که شامل عمیق ترین ارزشهای همه تمدنها بوده و به دنبال حمایت از زندگی و کرامت ذاتی هر انسانی است. هیچ کس نباید خصیصه ها و ویژگیهای فردی و کاملاً اختصاصی فرهنگهای مختلف را، با ارزشهای بنیادین تمدن بشری، خلط نماید. استدلالهای مبتنی بر سنتهای فرهنگی یک کشور معین نمی تواند در جهت نقض ارزشهای جهانی استفاده شود. به علاوه، این واقعیت که آسیا تنها قاره ای است که فاقد سند منطقه ای حقوق بشر می باشد، اشاره بر این دارد که منطقه مزبور هیچ گونه ارزش جایگزین اصیلی که در این ارتباط از آن دفاع کند، ندارد و موضع تعدادی از نمایندگان کشورهای آسیایی، صرفا به خاطر تأخیر یا مستثنی شدن از اجرای معیارهای جهانی می باشد (Ramcharan, 1997, pp. 113-116). این موضوع با این واقعیت تأیید می شود که در پایان نشست اخیر سازمان بین المللی کار، (Aprill, 1998) درباره بحران آسیا، هشت کشور شرق و جنوب شرقی آسیا (چین، اندونزی، مالزی، فیلیپین، جمهوری کره، سنگاپور، تایوان و ویتنام بر اهمیت رشد پایدار اقتصادی و نیز معیارهای هسته ای سازمان بین المللی کار تأکید نمودند. البته این موضوع روشن نمی کند که راه جدیدی در شرق پدید آمده باشد.
باید نقش کنوانسیونهای منطقه ای در برابر اسناد بین المللی، که برای کاربرد و اجرای جهانی در نظر گرفته شده اند، با دقت بیشتری بررسی شود. گاهی، میثاقهای منطقه ای نه تنها تضعیف کننده معیارهای جهانی حقوق بشر نبوده اند، بلکه، در جهت تسریع اجرای مقررات مشابه گام برداشته اند. بویژه هنگامی که اجرای میثاقهای سازمان ملل آهنگ کندی داشته است. میثاق اروپایی حقوق بشر، نمونه برجسته ای در این زمینه است. در موارد دیگر، میثاقهای منطقه ای در جهت تطبیق خصیصه های جزئی یک ناحیه معین، یا بطور کلی تر، در جهت برجسته کردن عاملی که اهمیت زیادی دارد، یا تشکیل ساز و کار نظارتی که بتواند بدون هیچ گونه تعارضی با ساز و کارهای نظام بین المللی عمل کند، مورد استفاده قرار گرفته اند.
یک نمونه از چنین مکملی، منشور اجتماعی اروپا در ارتباط با مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار است. در سال 1958 شورای اروپا به این نتیجه رسید که در کنار میثاق اروپایی حقوق بشر که عمدتا به حقوق مدنی و سیاسی می پردازد، داشتن منشور اجتماعی که متضمن حقوق اجتماعی باشد، مفید و سودمند خواهد بود. از این رو شورای اروپا، مشترکا؛ سازمان بین المللی کار، کنفرانس سه جانبه ای را (به سبک سازمان بین المللی کار) برای اظهار نظر درباره پیش نویسی که با همکاری نمایندگان سازمان بین المللی کار تهیه شده بود، تشکیل داد.
بنابراین می توان نتیجه گرفت که چنین اسناد منطقه ای، مانع اجرا یا عامل تردید در اعتبار و مشروعیت معیارهای جهانی نشده اند، بلکه برعکس، تأثیر سریع تری در استحکام چنین معیارهایی داشته اند و ملاحظات خاص و ویژه ای را بدون به خطر انداختن ماهیت اسناد جهانی مزبور، مورد توجه و بررسی قرار داده اند. آیا حقوق بشر و معیارهای بین المللی کار می توانند نظامهایی قطعی و نهایی تلقی شوند؟
مقاوله نامه ها و توصیه نامه های سازمان بین المللی کار، در یک دوره زمانی تقریبا هشتاد ساله قوام و شکل یافته اند و اعلامیه جهانی حقوق بشر، متجاوز از پنجاه سال پیش مورد تصویب قرار گرفته است، با گذشت این مدت، منصفانه است که پرسیده شود آیا اسناد مذکور، مجموعه ای جامع و منسجم از معیارها و ضوابطی که مکمل یکدیگر باشند عرضه می دارند یا خیر؟
پاسخ صریح و مثبت به این پرسش از در نظر گرفتن قانون مهم تکامل نیازها و مفاهیم باز می ماند. درست است که امروزه اصل آنچه که برای شکل دادن به حقوق هسته ای کار و بشر در نظر گرفته می شود، در معیارهای سازمان بین المللی کار، پیمانها و میثاقهای سازمان ملل و اسناد منطقه ای مشابه، پدید آمده است، اما مفاهیم و شرایط تکامل پیدا می کنند؛ بعضی از معیارها ربط و معناداریشان را از دست می دهند و نیازهای جدیدی پدید می آید.
پیش از این اشاره شد که حقوق جدید و گاهی اوقات بسیار متفاوت طرح گردیده و اخیرا در بعضی از موارد رسمیت یافته است. در این میان، هر چند که اکنون تمام حقوق هسته ای کار، مورد تصدیق و شناسایی قرار گرفته، اما اصلاح بعضی از اسناد، در جهت تطبیق آنها با اوضاع و احوال و نیازهای در حال تغییر، ضروری است. این جریان نوگرایی، بدون هیچ تردیدی، در آینده، تا حد نیاز ادامه پیدا خواهد کرد. خلاصه این که مجموعه قوانین بین المللی کار، بطور کلی قواعد مهم و اصول بنیادین را مورد تصریح و تأیید قرار می دهند، اما جزئیات آن ها ممکن است در طول زمان تغییر نماید. همانطوری که هیچ پایانی برای تاریخ وجود ندارد. به همین ترتیب برای حقوق بشر نیز، هیچ پایانی متصور نیست.
در آثار اولیه، درباره سازمان بین المللی کار، گاهی به «رؤیای ماهایم» (Mahaims dream) اشاره می شد. ماهایم استادی بلژیکی بود که در بین سالهای 1919 و 1930، نقش مهمی در پایه گذاری سازمان بین المللی کار و فعالیتهای اولیه آن ایفاء نموده و زمانی نیز، به عنوان رئیس هیأت مدیره سازمان، مشغول به خدمت بود. تمثال او هنوز در مقر سازمان بین المللی کار، آویخته است.
هر چند که اکنون تعداد کمی او را به یاد می آورند.⁽¹⁸⁾ یک روز صبح، ماهایم، در ملاقات با یکی از همکارانش، نقل می کند که دچار کابوس وحشتناکی شده و در عالم خواب دیده است که سازمان بین المللی کار، مقاوله نامه هایی را، درباره هر موضوع قابل تصور، تصویب نموده و او از این که دیگر چیزی برای انجام دادن باقی نمانده متعجب و شگفت زده شده است. همین که از خواب بیدار شده کمی اندیشیده و سپس به خود گفته: «اما صرف پذیرش و قبول مقاوله نامه ها کافی نیست، بلکه ما باید مطمئن شویم که آنها، به نحو مناسبی اجرا می شوند». بعلاوه او دریافت، که امکان تصویب اسناد قطعی نهایی، درباره همه مسائل، وجود ندارد، چرا که آنها باید، متناوبا کامل یا روزآمد شوند. با وجود این، هر کسی باید بر واکنش اولیه «ماهایم» مبنی بر ضرورت اجرای مقاوله نامه های تصویب شده، پافشاری نماید. نظارت بر تبعیت از معیارهای بین المللی کار و حقوق بشر
از اولین روزهای تشکیل سازمان بین المللی کار، پایه گذاران آن، ساز و کار متفاوت و دقیقی را برای پی گیری و نظارت بر تبعیت از معیارهای ترسیم شده توسط سازمان، ایجاد نمودند. در طول سالها، این فعالیت نظارتی⁽¹⁹⁾ به لحاظ قلمرو فعالیتهای سازمان بین المللی کار و نیز، رشد این فعالیتها، بطور همزمان گسترده و ساده شده است.
کارکرد نظارتی سازمان بین المللی کار، به دو دلیل از کارکردهای نظارتی سازمانهای بین المللی دیگر، پیشرفته تر محسوب می شود. اولین دلیل عبارت است از: مشارکت سازمانهای غیر دولتی کارفرمایی و کارگری⁽²⁰⁾ و دلیل دوم ویژگی استقلال و تخصص اعضای هیأتهای نظارت، که از افراد برجسته ای تشکیل می شوند. یکی از ابعاد تعیین کننده استقلال این کارشناسان و اعضای کمیسیونهای تحقیق که بعدا درباره آنها بحث خواهد شد. این است که آنها نه بوسیله دولتهایشان، بلکه با پیشنهاد مدیر کل سازمان و تصویب هیأت مدیره تعیین می شوند. در این زمینه از نقش فعال دبیرخانه سازمان بین المللی کار نیز یاد شده است (learly, 1992, p.581).
بر اساس استنتاجات و یافته های این کارشناسان برجسته، هرگونه ناهمخوانی و تضاد میان معیارها و رویه اجرایی که کشف شده باشد، با نمایندگان دولتهای مربوطه در کمیته سه جانبه ویژه کنفرانس بین المللی کار، (شامل نمایندگان دولت، کارفرمایان و کارگران) مورد بحث و بررسی قرار می گیرد. بحثها اغلب گرم و پر هیجان هستند. برای نمونه می توان به جلسه ویژه ای در ارتباط با آزادی سندیکایی، اشاره داشت که در ساعت 3 بامداد، با رأی به نقض مقاوله نامه مورد بحث، توسط یک دولت برجسته پایان یافت. با وجود این ناهمخوانیها و تضادها، سال به سال، کاهش پیدا می کنند، چنانکه ثابت شده است، در بین سالهای 1964 و 1997، به دنبال اقدامات هیأتهای نظارت، اصلاحاتی در جهت رعایت و متابعت از مقاوله نامه ها در 2164 مورد، صورت گرفته است (ILO, 1998b, para, p.175).
همچنین آئین ویژه ای در جهت حمایت از آزادی سندیکایی از سال 1950 در جریان بوده است و کمیته سه جانبه رسیدگی کننده به آزادی سندیکایی، صدها دعوا را بررسی و تحقیقات متعددی را در آن باره انجام داده است.
در موضوعات نسبتا مهم، راجع به آزادی سندیکایی و دیگر موضوعات کار، کمیسیونهای تحقیق متشکل از افراد مستقل تشکیل می شود که معمولاً، پس از تحقیقات محلی تدابیری که باید در جهت اجرای معیارهای مورد بحث، اتخاذ شود، را توصیه و پیشنهاد می کند (valticos, 1987). از میان موارد متعدد رسیدگی شده، قضایای زیر قابل ذکر است: قضیه مربوط به سرزمینهای مستعمره ای پرتغال در آفریقا (آنگولا و موزامبیک) قبل از استقلال آنها؛ مورد مربوط به ژاپن در ارتباط با تحقیقی که نقطه عطفی در تکامل آزادی سندیکایی در آن کشور شد؛ قضیه مربوط به اسپانیا در سال 1967، قبل از بازگشت این کشور به دامان دموکراسی؛ مورد مربوط به شیلی بدنبال حوادث سال 1973؛ قضیه مربوط به لهستان در زمان راهپیماییهای همبستگی، که دولت سعی در سرکوب آن داشت، و نماینده سازمان بین المللی کار توانست با «لخ والسا»، در حالی که در بازداشت بود، دیدار کند، و کمیسیون تحقیق سازمان بین المللی کار، پیشنهاداتی را برای حل مجموعه مشکلاتی که در آن زمان آن کشور را احاطه کرده بود، ارائه داشت.
شیوه های اجرایی سازمان بین المللی کار، می تواند چنین خلاصه شود: شیوه ای معین که با بحثها و تصمیمهای سه جانبه و استقلال هیأتهای پیگیری و نظارت مشخص می شود به همراه روحیه ای خاص که براساس آن وضعیتها، بطور عینی بررسی و راه حلها، در چارچوب اصول سازمان بین المللی کار، راجع به آزادی و پیشرفت جستجو می شوند.
این شیوه، گهگاه به درجات مختلف، بر فعالیت سازمانهای بین المللی دیگر اثر گذاشته است، ولی بطور کامل مورد تقلید قرار نگرفته و نمی توانسته قرار گیرد چرا که مبنای نهادین یکسان و تأثیر پویای سه جانبه گرایی، در جای دیگر وجود نداشته است، هر چند قواعد خاصی نظیر مقررات مربوط به استقلال هیأتهای نظارت، بویژه در پی گیری و نظارت بر رعایت میثاقهای سازمان ملل، بطور جزیی مورد اقتباس واقع شده اند. برای این میثاقها، نظارت مستلزم تعدادی رویکردهای دیگر نیز بوده است (leary, 1992). تأکید بر اهمیت شیوه های نظارت بر تبعیت از اسناد بین المللی حقوق بشر،در سطح بین المللی، و نقش راهگشای نظام سازمان بین المللی کار در جهت پیشبرد احترام به این حقوق، ممکن نیست.(leary, 1992) تأثیر حقوق بشر و معیارهای بین المللی کار: پیشرفتها و مشکلات
ارزیابی، تأثیر دقیق حقوق بشر و معیارهای بین المللی کار، سخت و مشکل است، چرا که آنها غالبا مربوط به حوزه هایی می شوند که اثر این معیارها، صرفا، و یا حتی عمدتا، به این اسناد حقوقی باز نمی گردد، بلکه همچنین و بطور اولیه به رویه و علم بستگی دارد.
علی رغم این که غالبا اجرای این قواعد، چندان رضایت بخش نیست و حتی با نارساییهای بزرگی رو به روست، و حتی اجرای آنها کوتاهیهای عمده ای را نشان می دهند قطعا پیشرفتهای انکارناپذیری صورت گرفته است.
حقوق بشر، اکنون، در خودآگاهی جهانی وارد شده است، تا حدی که هر گونه تجاوز به آن واکنشی، نظیر واکنشی که به دنبال یک عمل جنایی یا تخلف از قانونی اخلاقی یا حقوقی ایجاد می شود، را در افکار عمومی پدید می آورد. درست است که نهادها و ارکان برجسته بین المللی حقوق بشر، ممکن است، به دلایل سیاسی، در انتقادات خود فرق و تفاوت قائل شوند، اما این عمل شایستگی و اعتبار خودشان را در نظر مردمی که به نحو فزاینده ای آگاه و حساس شده اند، خدشه دار می سازد. در مجموع می توان گفت که تعیین نقض حقوق بشر، توسط سازمانهای بین المللی، بطور جدی به حیثیت و اعتبار بین المللی دولتهای نقض کننده صدمه می زند.
در مورد معیارهای بین المللی کار، نیز به همین شکل است. در نتیجه آزادی سندیکایی در تعدادی از کشورها با دمکراتیک شدن رژیمهای اقتدارگرای راست و چپ احیا شده است برای مثال در اسپانیا و لهستان، با خاتمه استعمار و دیگر سیستمها، کار اجباری لغو یا کاهش یافته است؛ و نقض شدید معیارهای بین المللی در زمینه تبعیض در قالب آپارتاید (تبعیض نژادی) در آفریقای جنوبی با محکومیت اولیه و کمک بعدی سازمان بین المللی کار، لغو شده است.
مشکلات بسیار جدی، بویژه بیکاری و کار کودکان، به یقین هنوز وجود دارد. هر چند، رویهم رفته در اکثر موارد، دولتهایی که توسط هیأتهای نظارتی سازمان بین المللی کار، توجهشان به نقض مقاوله نامه های مربوطه، که توسط آن دولتها تصویب شده اند، جلب شده، تدابیری را که جهت جبران ناهمخوانیها و تضادها لازم و ضروری بوده، اتخاذ کرده اند. علاوه بر اشکال خاصی که تاکنون از آن سخن به میان آمده، تدابیری وجود دارد که توسط دولتها، قبل از تصویب مقاوله نامه، اتخاذ می شود که آنها را قادر به پذیرش تعهدات ناشی از تصویب مقاوله نامه ها می نماید.
یک مطالعه و بررسی جهانی، اگر چه تاریخ آن کمی به گذشته برمی گردد (ILO,1976)، بر اهمیت تأثیر مقاوله نامه ها و توصیه نامه های سازمان بین المللی کار بر قانونگذاری و رفتار (عملکرد) (praxis) دولتها در همه مناطق جهان تأکید می کند. حقوق بشر و معیارهای بین المللی کار، ارزشهای همتبار و غالبا مشابه ای هستند که علی رغم موانع متعدد، چه در سطح داخلی و چه در سطح بین المللی، پیش برده شده و تقویت شده اند. گرایش و روند کلی مثبت است، هر چند که واگشت و پسگرایی ناشناخته نیست. هر کسی می تواند عصر مشکلات دیگری را، در نتیجه ظهور روند تاکنون غیرقابل مهار جهانی شدن (globaliztion) و لیبرالیسم اقتصادی پیش بینی کند (Lee, 1997). حقوق بشر و حمایت اجتماعی، به نحو گسترده ای می توانند تضعیف شوند،⁽²¹⁾ حقوق بنیادین بشر و معیارهای بین المللی کار، که امروزه بطور آشکار در معرض خطر هستند، بار دیگر در پرتو تهدید یک جهان بی قانون، دولتهای جدید بدون هیچ گونه حمایت واقعی، تهدید ظهور کارگران بی بهره از حمایت حقیقی، و بطور کلی تر، تهدید مردان، زنان و کودکانی که به حال خود رها شده اند، تهدیدهایی که نمی توانند نادیده گرفته شوند، اهمیت کامل خود را بدست می آورند. برای مقابله با این خطر نسبت به عدالت اجتماعی که از سوی سازمان بین المللی کار از زمان تأسیس اعلام گردیده و نسبت به حقوق بشر که توسط سازمان ملل نوپا و جوان اعلام شده تدارک اشکال تعدیل شده ای از معیارگذاری (standard-setting) و «بازتقنینی» (re-regulation) (Muckenberger, 1996) بجای روند افراطی مقررات زدایی (deregulation) فعلی، بدون تردید، ضروری و لازم می باشد.
1 این مقاله از متن ذیل ترجمه شده است. منابع مقاله در متن لاتین موجود می باشد.
(1998), "International labour Standards and human Rights: Approaching the year 2000", in International labour Review. vol.137, No 2, pp 135-147.
2- Nicolas Valticos
قاضی دادگاه اروپایی حقوق بشر و رئیس کتابخانه آکادمی حقوق بین المللی لاهه، معاون سابق مدیر کل سازمان بین المللی کار
3 دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی
4 اعلامیه جهانی حقوق بشر، در تاریخ 10 دسامبر 1948، توسط مجمع عمومی سازمان ملل تصویب گردید.
5 «معیارهای بین المللی کار» قواعدی هستند که هم در مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار (که، به هنگام تصویب، نسبت به دولتهای تصویب کننده الزام آور هستند) و هم در توصیه نامه های آن (که رهنمودهای غیرالزام آوری را ارائه می کنند) درج شده اند.
6 حقوقدان برجسته فرانسوی و یکی از اعضای تعیین کننده کمیسیون حقوق بشر بود. این کمیسیون وظیفه داشت که پیشنهادها و توصیه هایی را برای تدوین اعلامیه جهانی حقوق بشر ارائه نماید. وی در سال 1968 به سبب مجموعه تلاشهایش در راه دفاع از حقوق بشر جایزه صلح نوبل را به دست آورد. برای اطلاع بیشتر در مورد نقش «رنه کاسن» در تدوین اعلامیه جهانی حقوق بشر ر.ک: گلن جانسون، اعلامیه جهانی حقوق بشر و تاریخچه آن، ترجمه محمد جعفر پوینده، تهران، نشر نی، 1377.
7 «چنکس» همچنین متعاقبا (1970, p.6) توجهش را به نقش پیشتاز سازمان بین المللی کار، در حمایت بین المللی از حقوق بشر معطوف می دارد.
8 - ILO Declaration on Fundamental Principels and Rights at work.
9 متن کامل اعلامیه سال 1998، در پایان این شماره مجله بین المللی کار درج گردیده است.
10 مقاوله نامه شماره 1 (1919) درباره ساعات کار (در صنعت).
11 مقاوله نامه شماره 87(1948) درباره آزادی سندیکایی و حمایت از حقوق سندیکایی.
12 تا ژوئن 1998، مقاوله نامه شماره 29 و 105 به ترتیب توسط 146 و 130 کشور تصویب شده اند.
13 - Freedom of association and protection of the Right to organise convention 1948 (NO.87)
14 تفاوت مزبور بطور کلی به مسأله آزادی سندیکایی مستخدمین دولتی مربوط می شود.
15 - the Discrimination (Employment and occupation) convention, 1958(NO, 111)
16 در ژوئن 1998، کنفرانس بین المللی کار تصمیماتی راجع به معیارهای جدید در ارتباط با بدترین اشکال کار کودکان اتخاذ کرد که زمینه هایی را، برای تصویب مقاوله نامه و تصویبنامه همراه با آن در سال 1999 فراهم نمود.
17 - See the discussion of these concepts in sen (1996) and li (1996)
18 - But see Mahaim (1921), republished in 1996.
19 مطالعات بسیاری به نظام نظارتی سازمان بین المللی پرداخته اند. برای مثال بنگرید به مطالعه بسیار خوب (1992)leary همچنین بنگرید به: valticos (1968, 1996b and 1996c).
20 - non-gorermental employers' and workers' organization
21 - Depuy, 1996, Flory, 1997; de Montbrial, 1996