مقدمه
یکی از نهادهای مهم و تعیین کننده در نظام جمهوری اسلامی ایران، نهاد شورای نگهبان است. در اصول متعدد قانون اساسی در باره جایگاه و نیز اختیارات و وظایف آن به صراحت سخن رفته است. در اصل 91 قانون اساسی، شورای نگهبان به عنوان پاسدار اسلام و قانون اساسی معرفی شده است. در اصل 93 قانون اساسی آمده است که مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد. بنابراین هر چه تصویب کند هیچ ارزش قانونی ندارد.
بر اساس اصل 69 قانون اساسی، مجلس نمی تواند بدون حضور شورای نگهبان در جلسات غیر علنی، مصوّبه ای داشته باشد. و در اصل 111 قانون اساسی، یکی از فقهای شورای نگهبان و در برخی از شرایط دو نفر از آنها جزء شورای سه نفری جانشینی رهبری معرفی شده اند. و در اصل 108، تدوین آئین نامه داخلی خبرگان رهبری و نیز قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان و کیفیت انتخاب آنها در اولین دوره به فقهای شورای نگهبان سپرده شده است و... بر اساس قانون اساسی، شورای نگهبان دارای سه وظیفه اصلی و کلیدی است:
الف) بررسی مصوبات مجلس از جهت مغایرت و یا عدم مغایرت آنها با شرع و قانون اساسی. مصوبه مجلس تا موقعی که به تأیید شورای نگهبان نرسد اعتبار قانونی ندارد. (اصل72،91،94و 96)
ب) تفسیر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران. بر اساس قانون اساسی تنها تفسیر شورای نگهبان رسمیت و قانونیت دارد نه هیچ مرجع دیگر. (اصل 98)
ج) نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و خبرگان رهبری و مجلس شورای اسلامی و همه پرسی (اصل 99)
به دلیل اهمیت این جایگاه و وظایف و اختیارات بوده است که در قانون اساسی هم در ترکیب اعضای آن و هم تعیین آن عنایت ویژه ای مبذول شده است. (اصل 91)
یکی از مباحثی که امروز در عرصه مطبوعات و بلکه در سطح مسؤولان کشور مطرح است بحث قانونی بودن و نبودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان در استانها و شهرستانهاست. مسؤولان وزارت کشور و عده ای از نمایندگان مجلس بر غیر قانونی بودن آن اصرار می ورزند در حالی که شورای نگهبان بر قانونی بودن آن تأکید دارد.
می دانیم از جهت حقوقی کسی که مدّعی غیرقانونی بودن و یا جرم بودن کاری است باید بر مدّعای خود اقامه دلیل کند؛ زیرا جرم بودن و یا غیر قانونی بودن، خلاف اصل است. به حکم قانون و یا شرع اصل بر برائت است، اصل بر صحت عمل مسلم است، اصل بر مجرم نبودن است. ممنوع بودن و جرم و غیرقانونی بودن احتیاج به اثبات دارد. حال با این مقدمه، خوب است به ادله ای که مخالفان دفاترنظارتی بر غیرقانونی بودن این دفاتر اقامه می کنند اشاره کنیم، سپس در مقام نقد این ادلّه، پاسخ شورای نگهبان و همفکران آن را بشنویم. ادله ای که بر غیر قانونی بودن این دفاتر اقامه شده است به قرار زیر می باشد:
1 وجود این دفاتر در هیچ جای قانون نیامده است و از جانب مجلس که مرکز قانونگذاری کشور است تصویب نشده است.
2 سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور که مسؤول تشکیلات بودجه ریزی کشور است آن را تأیید نمی کند و با آن توافق نشده است.
3 تشکیل این دفاتر ناشی از خلط بحث انجام شده توسط شورای نگهبان است. شورای نگهبان خود را مسؤول رسیدگی و تأیید صلاحیت نامزدها می داند در حالی که آنها مسؤول نظارت بر عملکرد هیأتهای اجرایی هستند.(2)
4 با توجه به این که مسؤولیت نظارت شورای نگهبان مقطعی و موسمی است تأسیس این دفاتر دائمی از مصادیق اسراف و حیف و میل اموال عمومی است.
5 با عنایت به این که مسؤولیت بررسی، اظهار نظر و تحقیق در مورد کاندیداها به عهده مراجع چهارگانه یعنی وزارت اطلاعات و دادستانی و سازمان ثبت احوال و اداره تشخیص هویت و پلیس بین المللی است، تأسیس این دفاتر نظارت، عملی موازی با وظایف مراجع چهارگانه است.
6 تأسیس دفاتر نظارتی که به منزله گسترش تشکیلات می باشد خلاف بند ه ماده 2 قانون برنامه سوم توسعه است.(3)
7 - بر اساس تبصره 2 ماده 8 قانون استخدام کشوری هر گونه تغییر و یا توسعه تشکیلات نیاز به موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور دارد و بدون آن قانونی نیست.
8 ماده واحده ای که در 10/8/1377 از تصویب مجلس گذشت و سپس به تأیید شورای نگهبان رسید، دال بر این است که شورای نگهبان بدون اجازه مجلس حق تأسیس و یا گسترش تشکیلات خود را ندارد. ماده واحده چنین است:
«شورای نگهبان می تواند به منظور انجام هر چه بهتر وظایفی که به موجب قانون اساسی بر عهده دارد، تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجرا درآورد.»(4)
پاسخ ادلّه مزبور
پاسخ دلیل اول: پاسخ شورای نگهبان به این دلیل این است که اولاً:
«مطابق اصل 99 قانون اساسی شورای نگهبان تنها مرجعی است که بر روند برگزاری انتخابات نظارت دارد و از آنجا که انجام هر گونه اقدام نظارتی بدون بهره گیری از ابزار لازم و متناسب امری است محال و برخورداری ناظر انتخابات از ابزار لازم برای عملیاتی کردن مسؤولیت قانونی اش اجتناب ناپذیر است و نفی این قاعده نیز در واقع انکار یک ضرورت عقلانی است، شورای نگهبان به طور طبیعی و بر اساس منطق، از ابزار دفاتر استانی خود برای انجام وظایف قانونی اش بهره می گیرد.»(5)
سخنگوی شورای نگهبان نیز در پاسخ این دلیل مخالفین گفته است:
«این شورا برای عمل به تکالیف، وظایف و اختیاراتی که بر اساس اصول قانون اساسی به عهده دارد، تشکیلات، شرح وظایف و آیین نامه خود را مصوب و از آغاز تاکنون اجرا کرده است که اذن در شی ء اذن به لوازم آن است. از این رو، دفاتر نظارتی قانونی است آن هم مطابق اصل 99 قانون اساسی.»(6)
خلاصه این جواب این است که اذن در شی عقلاً اذن در لوازم آن هم هست. معنا ندارد که وظیفه ای بر عهده نهادی گذاشته شود ولی ابزارهایی که آن نهاد برای عملیاتی کردن وظیفه خود لازم دارد از او منع شود. با توجه به این که وظیفه نظارت در اصل 99 بر عهده شورای نگهبان نهاده شد قهرا وجود دفاتر نظارتی برای هر چه بهتر عملیاتی شدن این وظیفه نیز قانونی است.
اشکالی که مخالفان دفاتر نظارتی بر این استدلال دارند این است که هر چند این استدلال از جهت عقلی و حقوقی یک امر پذیرفته شده ای است اما چرا خود شورای نگهبان در جای دیگر به این مسأله مسلّم عقلی و حقوقی پای بند نبوده است.
شورای نگهبان در برابر نامه رئیس جمهور وقت در سال 1370 که به قاعده اذن در شی اذن در لوازم آن است، جهت تأسیس واحد بازرسی در ریاست جمهوری برای اجرای اصل 113 که رئیس جمهور را مسؤول اجرای قانون اساسی می داند استناد کرده بود، چنین پاسخ داد:
«تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری با قانون اساسی مغایرت دارد.»(7)
به نظر می رسد که نقضی که مخالفان دفاتر نظارتی مطرح می کنند صحیح نیست؛ چون اولا: شورای نگهبان در این پاسخنامه خود با قاعده عقلی مزبور مخالفتی نکرده است، بلکه مخالفت شورای نگهبان ناظر به اختیاراتی بود که به واحد بازرسی داده می شد. اصل 113 قانون اساسی مسؤولیت اجرای قانون اساسی را به عهده رئیس جمهور نهاده است، یقینا شخص رئیس جمهور به تنهایی نمی تواند همه مقدمات کار را خود انجام دهد باید اطلاعات و گزارشاتی از جانب مرکز و یا واحدی به او داده شود. اما هیچ مرکز و یا واحدی حق تشخیص و تصمیم گیری و نیز برخورد با متخلف را ندارد. اگر چنین حقی وجود داشته باشد منحصرا متعلق به شخص رئیس جمهور است نه واحد بازرسی و یا هر مرکز دیگر. اتفاقا یکی از ادله مخالفت شورای نگهبان با لایحه اختیارات رئیس جمهوری که از سوی جناب آقای خاتمی به مجلس ارائه شد همین امر است؛ یعنی بر اساس این لایحه اختیاراتی به هیأت نظارت و پیگیری اجرای قانون اساسی داده شده بود و نظر شورای نگهبان بر این بود که هیأت مزبور نمی تواند در این زمینه اختیاراتی داشته باشد این اختیارات متعلّق به شخص رئیس جمهور است لذا وقتی در مذاکرات فی ما بین این توافق حاصل شد که هیأت مزبور آن اختیارات را نداشته باشد شورای نگهبان اعلام کرده است با اصل تشکیل هیأت مزبور مخالفتی ندارد.
ثانیا: اگر تشکیل دفاتر نظارتی شورای نگهبان در استانها به دلیل عدم تصویب آن در مجلس غیرقانونی است، قهرا به همین دلیل باید گفت که حتی تشکیلات ستادی شورای نگهبان در مرکز نیز غیرقانونی است؛ زیرا تشکیلاتی که شورای نگهبان در مرکز دارد نیز هرگز به تصویب مجلس نرسیده است. چه فرق است میان تشکیلات ستادی و تشکیلات استانی؟!
سخنگوی شورای نگهبان در همین رابطه گفته است:
جایگاه حقوقی دفاتر استانی با دفاتر ستادی که دائمی و وابسته در نهاد شورای نگهبان است در اصل تفاوتی ندارد... به عبارتی، شورای نگهبان که مسؤولیت نظارت را بر عهده دارد، دفاتر دائمی مانند دفاتر ستادی که در نهاد شورای نگهبان است را برای انجام هر چه بهتر این وظیفه در استان ها تشکیل داده است.(8)
ثالثا: اگر به صرف این که در قانون به صراحت چنین دفاتری پیش بینی نشده است غیرقانونی است چرا به همین نکته در جاهای دیگر از جانب خود دولت توجه نشده است؟ آیا در قانون اساسی و یا قانون عادی، هیأت نظارت و پیگیری اجرای قانون اساسی که به وسیله رئیس جمهور تشکیل شده است پیش بینی شده است؟ آیا تأسیس مرکز گفتگوی تمدنها از جانب رئیس جمهور که تشکیلات وسیع و بودجه کلانی را برای آن اختصاص داده اند در جایی از قانون پیش بینی شده است؟! اگر مجلس در سال 81 برای آن بودجه ای تصویب کرد دلیل بر قانونی بودن تأسیس آن نمی شود؛ زیرا تأسیس آن قبل از تصویب بودجه بوده است و در تأسیس آن هرگز به تصویب مجلس استناد نشد.
آیا تشکیل خانه احزاب که وزارت کشور آنرا تصویب کرده و به اجرا درآورده در قانون پیش بینی شده است؟
به هر حال همانگونه که رئیس جمهور و یا وزارت کشور بر اساس اختیارات خود این مراکز را تأسیس کرده اند، شورای نگهبان نیز بر اساس اختیارات و وظایف مهم قانونی خود این تشکیلات را تأسیس کرده است.
رابعا: اگر قانونی بودن تشکیلات شورای نگهبان لزوما منوط به تصویب مجلس است و با عنایت به این که راه بررسی یک مسأله در مجلس با طرح نمایندگان و یا لایحه دولت است چرا دولت و مجلس در این زمینه کوتاهی کرده اند؟ مگر شورای نگهبان به تشکیلات نیاز ندارد؟
اگر گفته شود که مجلس در ماده واحده سال 77 ارائه تشکیلات را به عهده شورای نگهبان گذاشته است در پاسخ گفته می شود همانگونه که در آینده خواهد آمد، ماده واحده فوق دلالتی بر الزام و حصر ندارد. بنابراین از ماده واحد نمی توان در این رابطه کمک جست. به تعبیر دیگر مجلس در رابطه با تشکیلات شورا از خود و یا دولت سلب تکلیف نکرده است.
پاسخ دلیل دوم: در خصوص این دلیل که سازمان مدیریت و برنامه ریزی با تأسیس این دفاتر موافقت نکرده است پاسخ شورای نگهبان این است:
«لازم است که توجه مسؤولان اجرایی انتخابات را به این نکته جلب کنیم که این موضوع در موافقت نامه مالی میان شورای نگهبان و سازمان مدیریت و برنامه ریزی نیز به رسمیت شناخته شده است.»(9)
«شورای نگهبان مذاکرات مفصّلی با مسؤولان سازمان مدیریت و برنامه ریزی در این زمینه داشت و طبق توافقی که بعد از این مذاکرات حاصل شد فعلاً با 384 پست برای شورای نگهبان در تهران و دفاتر استانها و شهرستانها موافقت شده است. و برای حقوق و هزینه های آنها در سراسر کشور نیز بودجه پیش بینی و تصویب شده است. البته مجموع افرادی که در مراکز استانها و هر یک از حوزه های انتخابیه به عنوان رابط فعالیت می کنند به 380 نفر نمی رسد.»(10)
پاسخ دلیل سوّم: در پاسخ این دلیل، باید گفت اولاً: شورای نگهبان که مسؤول نظارت بر انتخابات و عملکردهای دولت و هیأت های اجرایی است آیا در راستای عملیاتی کردن این وظیفه خطیر خود نیاز به تشکیلات ندارد؟ وزیر محترم کشور تصور کرده است که اگر مسؤولیت شورای نگهبان را از مسئله رسیدگی و تأیید صلاحیت نامزدها به مسؤولیت نظارت بر عملکردهای هیأت های اجرایی تقلیل دهد، نیازی به وجود دفاتر نظارتی شورای نگهبان باقی نمی ماند و حال این که این مسأله اول مدّعاست. شورای نگهبان مدعی است نظارت عام و استصوابی بر تمام مراحل انتخابات قهرا نیاز به ساز و کار و ابزارهای لازم دارد و نمی توان مثلاً برای حدود 4 هزار صندوق در انتخابات مجلس هفتم که بر سر هر صندوق سه ناظر باید بین سه تا هفت روز حضور داشته باشند، ضرورت وجود تشکیلات را نفی کرد.
ثانیا: آیا وزیر کشور می پذیرد اگر مسؤولیت شورای نگهبان در انتخابات بررسی و تأیید صلاحیت نامزدها باشد نیاز به دفاتر نظارتی در سطح استانها و شهرستانهاست؟ استظهاری که از عبارت او می توان کرد این است که جواب او مثبت است. حال می گوئیم اگر در انتخابات مجلس چنین وظیفه ای بر عهده شورای نگهبان نیست، آیا در انتخابات ریاست جمهور و خبرگان رهبری نیز چنین است؟
بر اساس بند 9 اصل 110 قانون اساسی بررسی صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در خود قانون اساسی آمده است به عهده شورای نگهبان است. و نیز بر اساس مصوبه خبرگان رهبری، بررسی صلاحیت کاندیداهای خبرگان رهبری بر عهده فقهای شورای نگهبان است. و می دانید که بر اساس اصل 108 قانون اساسی، قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، کیفیت انتخابات و آیین نامه داخلی جلسات آنان به عهده خود خبرگان است و در این زمینه مجلس شورای اسلامی هیچ نقشی ندارد.
با توجه به این که دفاتر نظارتی شورای نگهبان اختصاص به انتخابات مجلس ندارد بلکه مربوط به همه انتخابات است قهرا به اعتراف ضمنی وزارت کشور قانونی بودن آن ثابت می شود.
پاسخ دلیل چهارم: پاسخ شورای نگهبان به این دلیل چنین است:
«آماده سازی و تدارک برای نظارت بهینه بر روند برگزاری انتخابات و صیانت از آرای مردم یکی از مهمترین اهداف تشکیل این دفاتر است که شناسایی، جذب و آموزش ناظرین و بازرسین مردمی در جهت نیل به این هدف صورت می گیرد. بدیهی است شورای نگهبان به موجب قانون، وظیفه نظارت را در تمامی مراحل انتخابات بر عهده دارد و محدود کردن نظارت شورای نگهبان به یک زمان خاص و غافل شدن از زمان آغاز روند اولیه برگزاری انتخابات در واقع به سلامت انتخابات و پاسداری و حفاظت از اعتماد عمومی لطمه می زند.»(11)
«شورای نگهبان برای برگزاری یک انتخابات صحیح، منصفانه و عادلانه نمی تواند نظارت خود را به زمانهایی که در آن مقطع انتخابات برگزار می شود محدود کند و نیازمند افرادی است که با آموزشهای کافی بتوانند امر نظارت را به طور صحیح و مطلوب انجام دهند. تجربه از ابتدای انقلاب تاکنون، شورای نگهبان را در سالهای 78 و 79 به این نتیجه رساند که اگر بخواهیم یک نظارت صحیح داشته باشیم نیازمند ابزار و ساز و کار خاص هستیم. چون در گذشته نیروهای مردمی که با شورای نگهبان همکاری می کردند در مقطع زمانی انتخابات این همکاری را شروع می کردند و بعد از پایان آن هم این همکاری قطع می شد. در درجه اول ما شناخت کافی نسبت به این افراد نداشتیم و در درجه دوم، افرادی که مسؤول نظارت بودند به دلیل این که ارتباط دائمی و سیستماتیک با شورای نگهبان نداشتند نمی توانستند در چارچوب آموزشهای لازم شورای نگهبان قرار بگیرند... مثلاً اگر گزارشی به شورای نگهبان برسد که مثلاً در فلان صندوق انتخاباتی تخلفاتی صورت گرفته است، طبیعی است که یک نفر ناظر آگاه و آموزش دیده و مرتبط با شورای نگهبان بهتر از افرادی که هیچ گونه ارتباط دائمی نداشته و آموزش لازم را فرا نگرفته اند، وظیفه خودش را انجام خواهد داد...»(12)
خلاصه پاسخ شورای نگهبان به دلیل مزبور این است که شناسایی و آموزش نیروها و آموختن قوانین و مقررات انتخابات که همیشه در حال تغییر و تعویض است نمی تواند مقطعی و موسمی باشد و داشتن تشکیلاتی جهت امور فوق و ارتباط مستمر با آنها کار پسندیده و معقولی است. از این گذشته اگر به دلیل مقطعی بودن انتخابات شورای نگهبان نمی تواند کادرهای ثابتی برای این منظور داشته باشد به همین دلیل وزارت کشور نیز نمی تواند نیروهای ثابتی برای این امر داشته باشد و حال آن که چنین نیست؛ زیرا در وزارت کشور و استانداریها و فرمانداریها، واحدها و پست های ثابتی برای انتخابات وجود دارد.
در اینجا لازم است به آقایانی که از حیف و میل اموال عمومی اظهار نگرانی می کنند گفته شود که چه خوب بود همین حسّاسیّت در موارد دیگر نیز نشان داده می شد. می دانیم که در بودجه سال 81 مبلغ 20 میلیارد ریال جهت مخارج مرگز گفتگوهای تمدّنها و نیز 20 میلیارد ریال در ردیف بودجه وزارت کشور جهت کمک به نهادهای مدنی (احزاب) اختصاص داده می شود و به تصویب مجلس هم می رسد. و نیز مبلغ 20 میلیارد ریال به عنوان کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی به صورت بلا عوض در اختیار رئیس مجلس شورای اسلامی قرار می گیرد که البته این مورد در بودجه سال 82 به 30 میلیارد ریال می رسد.
همچنین کمکهای فراوانی که از جانب وزارت ارشاد در این چند سال به روزنامه ها و نشریات زنجیره ای شده است قابل انکار نیست، چنان که حیف و میلهایی که در سفرهای خارجی برخی از مسؤولین صورت می گیرد به هیچ وجه قابل پرده پوشی نیست.
آیا تقویت تشکیلات شورای نگهبان با توجه به اهمیت جایگاه و وظایف آن در قانون اساسی خصوصا با تأکیداتی که مقام معظم رهبری بر روی آن داشته اند به اندازه امور بالا دارای اهمیت نیست؟!
پاسخ دلیل پنجم: اولاً: قانون اساسی در اصل 99 مسؤولیت نظارت بر انتخابات را بر عهده شورای نگهبان نهاده است. انتقال این نظارت از شورای نگهبان به هر مرجع و مرکز دیگر، خلاف صریح قانون اساسی است. اگر بناست شورای نگهبان مطیع بی چون و چرای مراجع و مراکز دیگر باشد سپردن نظارت به شورای نگهبان در قانون اساسی چه معنا و مفهومی می تواند داشته باشد؟ اصلاً در این صورت چه نیازی به نظارت شورای نگهبان می باشد. در زمان رژیم شاهنشاهی، اجرا و نظارت بر انتخابات به عهده دولت و وزارت کشور بود. اما پس از انقلاب اسلامی، خبرگان قانون اساسی برای جلوگیری از روند غلط گذشته، نظارت و اجرا را از هم جدا نمود و نهاد مستقلی را مسؤول نظارت قرار داد. نهادی که در انتخابات انتفاعی نداشته باشد. بهترین نهاد برای این کار همان شورای نگهبان است که به یک معنا مستقل از سه قوه است. بر خلاف دولت و وزارت کشور که به طور معمول در همه جای دنیا در انتخابات ذی نفع بحساب می آیند و در پی این هستند که قدرت و حاکمیت خود را تثبیت و استمرار بخشند و به همین دلیل در انتخابات در صورت نبود مانع و ناظر بی طرف به تخلف و تقلب متوسّل می شوند.
ثانیا: در انتخابات جمهوری اسلامی چه در انتخابات خبرگان رهبری و چه ریاست جمهوری و چه مجلس شورای اسلامی، برای نامزدها شرایط و صلاحیتهایی منظور شده است که تأیید آن شرایط و صلاحیتها به هیچ وجه در حوزه کاری مراجع چهارگانه فوق نیست. مثلاً داشتن تقوا و التزام عملی به نظام و یا اسلام و یا ولایت فقیه و یا داشتن حسن شهرت و برخورداری فرد از وصف مدیر و مدبّر و حسن سابقه و امانت و یا داشتن مدرک فوق دیپلم و امثال آن هرگز از طریق استعلام از مراجع چهارگانه فوق به دست نخواهد آمد.
ثالثا به فرض در انتخابات مجلس مراجعه به مراجع چهارگانه را کافی بدانیم، یقینا نمی توانیم در انتخابات ریاست جمهوری و خبرگان رهبری این امر را کافی بدانیم؛ زیرا از یک طرف شرایط سنگینی در قانون اساسی و یا عادی برای نامزدها در این دو انتخابات در نظر گرفته شده است که از طریق استعلام از مراجع چهارگانه قابل تحصیل نیست و از طرف دیگر در این دو انتخابات چنان که قبلاً گفتیم نقش شورای نگهبان تنها نظارت بر انتخابات نیست بلکه مستقیما تعیین و تأیید صلاحیتها بر عهده شورا گذاشته شده است و وزارت کشور در این زمینه هیچ نقشی ندارد.
پاسخ دلیل ششم: اولاً آنچه که در بند ه ماده 2 قانون برنامه سوم آمده است مربوط به گسترش تشکیلات دولت بوده و هیچ ربطی به دستگاه نظارتی شورای نگهبان که خارج از قوه مجریه می باشد ندارد؛ زیرا در بند ه ماده 2 آمده است:
«عدم گسترش تشکیلات دولت با تأکید بر کوچک سازی از سطوح پایین هرم تشکیلات از طریق تجمیع کلیه فعالیتهای مربوط به یک وزارتخانه (به جز شرکتهای مستقل) در سازمان استانی واحد.»(13)
پاسخ دلیل هفتم: این قانون همانگونه که هم از ماده 8 و هم از تبصره آن و هم از مواد و تبصره های دیگر استفاده می شود مربوط به سازمانها و مؤسسات دولتی و وزارتخانه هاست که مربوط به قوّه مجریه است و شامل شورای نگهبان که خارج از قوّه مجریه است نمی شود.
پاسخ دلیل هشتم: ماده واحده مصوب 10/8/1377 دالّ بر منع و سلب اختیار از شورای نگهبان در تأسیس و یا گسترش خود نمی باشد؛ زیرا دلالت این ماده واحده بیش از این نیست که راهی را در پیش روی شورای نگهبان جهت تشکیلات خود باز می کند ولی دالّ بر حصر نیست. یعنی در واقع مجلس اعلام آمادگی می کند که شورای نگهبان می تواند تشکیلات خود را تهیه و به مجلس بیاورد و به تصویب مجلس برساند.
اگر گفته شود که هر چند عبارت «می تواند» و نیز «به منظور انجام هر چه بهتر وظایفی که به موجب قانون اساسی بر عهده دارد» دلالت بر این دارد که مجلس در این مصوبه در صدد توسعه و تحکیم کار برای شورای نگهبان بوده است نه تضییق و حصر، اما ذیل آن یعنی عبارت: «پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجرا در آورد» نشان می دهد که لزوما باید تشکیلات شورا به تصویب مجلس برسد، در پاسخ می گوییم: هر چند ذیل آن دلالت بر لزوم می کند اما با توجه به صدر، بیانگر این است که اگر شورای نگهبان جهت تشکیلات خود این راه را در پیش گرفت یعنی تشکیلات خود را به مجلس تقدیم کرد لزوما باید بقیه این مسیر یعنی تصویب مجلس را نیز تن دهد تا به مرحله اجرا در آید. در واقع ذیل این مصوّبه بیانگر قاعده «الامتناع بالاختیار لا ینافی الاختیار» است. یعنی اگر شورا به اختیار خود تشکیلات را به مجلس آورد باید به لوازم آن که تصویب مجلس است تن دهد. به هرحال به نظر ما از ماده واحده فوق نمی توان استفاده حصر نمود.
به نظر ما صرف نظر از این که عبارت ماده واحده، خود در این جهت خالی از ظهور و دلالت نیست در عین حال قرائنی وجود دارد که این استظهار را تأیید می کند اینک به برخی از این قرائن اشاره می کنیم:
الف) آنچه که از مشروح مذاکرات مجلس در تصویب ماده واحده استفاده می شود این است که مجلس پنجم با تصویب این ماده در صدد تحکیم و تقویت و تثبیت بیشتر تشکیلات شورای نگهبان بود و در واقع خواسته است به شورای نگهبان پیشنهاد بدهد که ما آماده ایم چارت تشکیلاتی شورای نگهبان از جانب خود شورا تهیه و به مجلس آورده شود تا ما آن را به تصویب برسانیم تا تشکیلات شورای نگهبان از استحکام خاص برخوردار شود و کسی نتواند در آن خدشه ای وارد کند. اینک برخی از عباراتی که در مشروح مذاکرات آمده است را در اینجا می آوریم:
مخبر کمیسیون امور اداری و استخدامی مجلس در گزارش خود چنین می گوید:
«... عزیزان مستحضرند که شورای نگهبان بر اساس وظایف قانونی خویش، به عنوان نهادی که محک تشخیص اسلامی بودن یا مغایر اسلام بودن مصوبات مجلس و همچنین بر اساس قانون اساسی تشخیص این که مغایر با مواد قانون اساسی هست یا نه، انجام وظیفه می کند و همچنین در ارتباط با تشخیص صلاحیت کاندیداهای محترم مجلس شورای اسلامی و همچنین مرجعی معتبر و مهم و جایگاهی بالا در ارتباط با تشخیص صلاحیت کاندیداهای مجلس خبرگان رهبری و همچنین کاندیداهای ریاست جمهوری به عنوان یک نهاد مقدس که طبق قانون اساسی و همچنین قوانین عادی، نظارت استصوابی بر امور انتخابات و مصوبات مجلس شورای اسلامی دارد و این که تا این نهاد مقدس، آن معیار و مکیال و شاقول خود را روی مصوبات مجلس نگذارد و از نظر شرع مقدّس و قانون اساسی مغایرت یا عدم مغایرت آن را اعلام نکند و تشخیص ندهد، حتی مصوبات مجلس هم قانونی و قابل اجرا نیست، خوب، چنین نهاد مهم و معتبر و مقدس و قانونی برای انجام وظایف قانونی خودش احتیاج به ابزار و وسیله کار دارد. تشکیلات شورای محترم نگهبان لازم است که بر اساس نیاز و متناسب با وظایف قانونی، توسط شورای محترم نگهبان پیشنهاد شود...»(14)
نماینده دیگری در نطق خود می گوید:
«[پس از ذکر وظایف سنگین شورای نگهبان] شورای نگهبان است که باید این وظایف سنگین را انجام دهد، بنابراین تشکیلات مناسبی لازم دارد، خوب این تشکیلات را خودشان تهیه کنند تا به صورت لایحه یا طرح در مجلس مطرح می شود و یقینا مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان را از خودش می داند و حتما تشکیلات متناسب را تصویب خواهد کرد. به نظر من اگر تشکیلات شورای نگهبان به تصویب مجلس برسد از اهمیت و اعتبار بیشتری برخوردار است...»(15)
جالب این است که یکی از بحثهای مطرح شده میان نمایندگان این بود که آیا تشکیلات شورا بهتر است به تصویب کمیسیون مربوط (کمسیون امور اداری و استخدامی مجلس) برسد یا این که به تصویب مجلس برسد. در همین رابطه یکی از استدلالهای کسانی که تصویب مجلس را مطرح می کنند این است که اگر هدف تحکیم و تقویت تشکیلات شورای نگهبان است جا دارد که در مجلس تصویب شود؛ زیرا مجلس اعتبار و جایگاه بیشتری از کمیسیون خاص دارد.
یکی دیگر از نمایندگان می گوید:
«تشکیلات را باید سازمان امور اداری و استخدامی تصویب کند اما برای تأکید و تأیید بیشتر اینجا این لایحه، تصویب تشکیلات را به کمیسیون امور اداری و استخدامی سپرده است... اگر به تصویب سازمان امور اداری برسد کافی است، اینجا برای مزید تأکید گفته اند که تصویب کمیسیون اداری و استخدامی باشد.»(16)
نکته جالب دیگر این است که پس از تصویب ماده واحده فوق نایب رئیس مجلس که عهده دار اداره جلسه بود می گوید:
«حالا گرچه این ماده واحده خیلی بی خاصیت می شود بهرحال این ماده واحده تصویب شد.»
یکی از نمایندگان می گوید: آقا! برای چه بی خاصیت است؟
نایب رئیس می گوید:
«برای این که این ماده واحده اگر معنایش این باشد که شورای نگهبان می تواند مستقیم به مجلس بدهد که خلاف قانون اساسی است. اگر مقصود این است که به صورت لایحه، دولت بیاورد که می توانسته بیاورد دیگر ماده واحده نمی خواهد.»
نماینده مزبور می گوید: «به صورت طرح هم می توانند بیاورند.»
نایب رئیس می گوید:
«طرح را هم نمایندگان می توانند [نه شورای نگهبان] ولی باز طرح هم که دست [نمایندگان [باز بوده است.»(17)
ب) می دانیم قبل از این که ماده واحده در سال 1377 به تصویب مجلس برسد نزدیک به دو دهه از کار شورای نگهبان گذشته بود. مگر در این مدت طولانی، شورای نگهبان دارای تشکیلات نبوده است؟ مگر بدون هیچ گونه تشکیلاتی می توانست این همه وظایف سنگین را در این مدت انجام دهد؟ آیا کسی گفته است و یا می تواند بگوید تشکیلات شورا در این مدت به دلیل این که به تصویب مجلس نرسیده بود غیرقانونی بود؟ در مشروح مذاکرات مجلس هیچ کس به غیرقانونی بودن تشکیلات موجود شورای نگهبان اشاره نکرده است. اگر گفته شود که تأسیس دفاتر نظارتی پس از مصوبه فوق انجام شد.
پاسخ این است که ماده واحده مزبور در مورد کل تشکیلات شورای نگهبان است نه خصوص دفاتر نظارتی و نه حتی مربوط به خصوص وظیفه نظارتی شورای نگهبان. می دانیم بر اساس قانون اساسی شورای نگهبان وظایف و اختیارات مهم و متعددی دارد آیا کسی گفته است که برای انجام این همه وظایف، شورای نگهبان حق نداشت و ندارد بدون اجازه مجلس کمترین تشکیلاتی داشته باشد.
ج) اگر مقصود مجلس از ماده واحده فوق، تضییق و حصر بود، با توجه به این که این مصوبه ناظر به کل تشکیلات است و با توجه به این که شورای نگهبان بناچار برای انجام وظایف خود نیاز به حداقل تشکیلات را دارد علی القاعده می بایست به نحو توقیت و با محدودیت زمانی، شورا را ملزم به ارائه چارت تشکیلاتی کند یعنی مثلاً می بایست بگوید: حداکثر در مدت 6 ماه شورا باید این کار را بکند و یا این که: تا 6 ماه اجازه داده می شود که از تشکیلات موجود استفاده کند و پس از آن، تشکیلات خود را به مجلس ارائه دهد تا به تصویب برسد. ولی چنین چیزی در مصوبه مجلس نیامده است.
د) می دانیم حتی پس از تصویب ماده واحده فوق تا به امروز هم از جانب شورا چارت تشکیلاتی خاصّی به مجلس جهت تصویب ارائه نشد. همین امر نشان می دهد که نه برداشت مجلس از ماده واحده و نه شورای نگهبان، حصر و الزام نبوده است. جالب این است که کسی تا به امروز نه مجلس و نه دولت و نه سیاسیون با استناد به این مصوبه، اصل تشکیلات شورا را زیر سؤال نبرده است. و جالب تر این که در این دو، سه سال اخیر که شورا اقدام به تأسیس دفاتر نظارتی استانها و شهرستانها کرده است نیز کسی با استناد به این مصوبه نسبت به آن حساسیتی نشان نداده است. بلکه بالاتر از آن سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور هم برای این امر بودجه و ردیف خاص منظور می کند و نسبت به این امر، هم دولت که بودجه سالیانه را به مجلس می دهد و هم مجلس که آن را تصویب می کند آگاهی دارند ولی هیچ حساسیتی شنیده و یا دیده نشده است.
این حساسیت تنها در سال 82 آن هم سالی که بناست انتخابات مجلس برگزار شود دیده می شود که نشان می دهد اساسا بحث نگرانی از قانونی نبودن در کار نیست. شاهد بر این گفته این است مخالفان دفاتر نظارتی، گاهی به ادله ای متوسل می شوند که اصلاً ربطی به دفاتر نظارتی ندارد بلکه مربوط به اصل نظارت و یا نظارت استصوابی شورای نگهبان است.
ه) می دانیم که شورای نگهبان از همان اول معتقد بود که خود حق دارد آیین نامه داخلی خود را تنظیم و تدوین کند و نیازی به تصویب مجلس نیست، چنان که مجلس خبرگان و یا مجلس شورا بر اساس قانون خود آیین نامه داخلی خود را تدوین می کنند. و از اول هم بر این اساس عمل کرده است. در فصل اول ماده 3 آیین نامه شورای نگهبان آمده است:
«شورای نگهبان دارای سازمان اداری می باشد که وظایف و اختیارات و نمودار تشکیلاتی آن با پیشنهاد دبیر شورا به تصویب شورای نگهبان می رسد و در مورد اصلاحات و تغییرات نیز به همین ترتیب عمل می شود.»(18)
اگر ماده واحده مصوب مجلس دال بر حصر و الزام و تضییق بود چرا کسی تا به حال در برابر آیین نامه داخلی شورای نگهبان حساسیتی نشان نداده است؟! با این که می دانیم از آغاز تا به امروز شورای نگهبان بر اساس آیین نامه خود عمل کرده است.
«این شورا برای عمل به تکالیف، وظایف و اختیاراتی که بر اساس اصول قانون اساسی به عهده دارد، تشکیلات، شرح وظایف و آیین نامه خود را مصوب کرده و از آغاز تاکنون اجرا کرده است که اذن در شی ء اذن در لوازم آن است.»(19)
و) اگر مقصود مجلس از ماده واحده فوق تضییق و حصر بوده است نه توسعه، و اگر مجلس معتقد به این بود که لزوما مجلس باید درباره چارت تشکیلاتی شورا، تصمیم گیری کند چرا خود مجلس رأسا به این کار اقدام نکرد؟ بر اساس گمان مزبور، مجلس این حق را برای خود قائل بود که به صورت طرح با پیشنهاد 15 نفر، تشکیلات شورا را مطرح و تصویب کند. می دانیم نه در آن زمان و نه قبل از آن و نه بعد از آن مجلس به چنین کاری اقدام نکرد و جالب این است که حتی اکنون که مجلس در اختیار مخالفان شورا است باز به این کار مبادرت نمی ورزد. آیا همه اینها نشان نمی دهد که مجلس نیز از همان آغاز معتقد به این بود که شورا خود حق تصمیم گیری درباره آیین نامه داخلی و چارت تشکیلاتی خود را دارد؟
ز) قانون مقررات مالی شورای نگهبان مصوّب 1362 مجلس شورای اسلامی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را موظف کرده است که بودجه پیشنهادی شورای نگهبان را به همان صورتی که خود شورا تصمیم گرفته است «عینا» در لایحه بودجه سالانه درج کند در ماده 1 این قانون آمده است:
«بودجه شورای نگهبان به تفکیک برنامه و موارد هزینه، به وسیله امور مالی شورای مذکور تهیه و پس از تأیید شورا به سازمان برنامه و بودجه (که البته بعدا به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تغییر نام داده است) پیشنهاد می گردد تا عینا در لایحه بودجه کل کشور منظور گردد و مصرف آن تابع مقررات این قانون می باشد.»
در تبصره 1 همین ماده آمده است:
«هرگونه تغییر در برنامه ها و یا مواد هزینه در قالب اعتبارات مصوب، با تصویب شورای نگهبان مقدور می باشد و مراتب به اطلاع سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی خواهد رسید.»
بر اساس این مصوّبه، هم تعیین مقدار بودجه مورد نیاز و هم نوع هزینه آن و هم حتی تغییر و دگرگونی در برنامه ها و یا مواد هزینه مصوب، به عهده خود شورای نگهبان گذاشته شده است. یعنی سازمان مدیریت و برنامه ریزی حق ندارد مصوبه شورای نگهبان را تغییر دهد چنان که تغییر در برنامه ها و یا مواد هزینه نه نیازی به تصویب مجلس دارد و نه هماهنگی با سازمان مزبور. و جالب تر این که ماده 66 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان را از شمول مقررات قانون محاسبات عمومی کشور استثنا و معاف کرده است. این ماده چنین است:
«در مورد بودجه شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی، رعایت مقررات این قانون (قانون محاسبات عمومی کشور) الزامی نیست و مصرف اعتبارات هر یک از آنها تابع آیین نامه داخلی هر کدام خواهد بود. و اعتبارات مزبور بر اساس درخواست وجه از طرف دبیر شورای نگهبان و رئیس مجلس شورای اسلامی و یا مقاماتی که از طرف ایشان مجاز هستند توسط خزانه قابل پرداخت می باشد.»
انصافا این مصوبات اختیارات وسیعی را به شورای نگهبان در امور مالی داده است. همین مصوبات نشان می دهد که مجلس از آغاز هم به بسط ید و اختیارات شورای نگهبان در همه امور مربوط به خود را معتقد بوده است. و شورای نگهبان را همانند خود مجلس در همه امور مربوط به خود، مبسوط الید می دانسته است. ماده واحده مصوب سال 77 را نیز در همین راستا باید معنا کرد نه خلاف آن. (نکته جالب در مصوبه سال 66 این است که با وجود این که این مصوبه از خود مجلس است، نام شورای نگهبان را قبل از نام مجلس شورای اسلامی و نام دبیر شورای نگهبان را قبل از رئیس مجلس شورای اسلامی آورده است.)
ح) آخرین شاهد قطعی بر استظهاری که از ماده واحده مصوب سال 77 کردیم این است که مقام معظم رهبری حتی بعد از تصویب این قانون در دیدار با شورای نگهبان به صورت جدی از آنها می خواهد که به توسعه تشکیلات و تأسیس دفاتر نظارتی و بانک اطلاعاتی اقدام کنند جا دارد بخشی از عبارت مقام معظم رهبری در این رابطه آورده شود.
معظّم له در مورخ 28/4/79 خطاب شورای نگهبان فرمودند:
«شما باید کارتان را مستحکم کنید. نمی شود هفتاد هزار نفر را نگه دارید، اما می توانید یک تشکیلات ثابت، قوی، چابک آماده به کاری را در تمام سال داشته باشید. مانعی ندارد، این می شود. شما می توانید به تعداد حوزه هایی که مهمند و در کشور هستند، عناصر ثابت داشته باشید، آن ها را استخدام هم بکنید. با کار دیگر هم منافات ندارد... در طول سال مأمور شما هستند.»
و یا در دیدار 11/7/1380 با اعضای شورای نگهبان پس از گزارش عملکرد یک ساله شورا توسط آیت الله جنتی دبیر شورا مقام معظم رهبری فرمودند:
«این مجموعه هایی که درست شده است، مجموعه های انسانی مثل همین شعبی از شورای نگهبان که برای نظارت در شهرستانها فراهم کرده اید یا جزوه هایی که برای ارتباط فکری با آنها آماده کرده اید یا بانک اطلاعاتی که فرمودید راه اندازی شده، چیزهای خیلی مهمی است. تا حالا جای این مجموعه خالی بوده و شورای نگهبان باید از اوایل این کارها را می کرد اما به دلیل گرفتاری های زیاد و بی تجربگی صورت نگرفته بود. حالا که انجام شده هر چه ممکن است باید اینها را تقویت کرد.»(20)
صراحت سخنان معظم له در تأیید آنچه که از جانب شورای نگهبان انجام شد و به وقوع پیوست مانند تأسیس دفاتر نظارتی شهرستانها یا بانک اطلاعات و... به حدی است که هیچ منصفی نمی تواند آن را نادیده بگیرد. با این که در سال 80، شورای نگهبان به توسعه تشکیلات خود اقدام کرده بود، مقام معظم رهبری نه تنها سخنی از غیرقانونی بودن آن به میان نمی آورد و نه تنها سخنی درباره لزوم تصویب تشکیلات شورا در مجلس نمی گوید بلکه با صراحت و تأکیدات فراوان آنها را نسبت به آنچه که انجام شد تأیید و نسبت به انجام آنچه که هنوز انجام نشد تشویق می کند.
اگر توسعه تشکیلات شورای نگهبان و تأسیس دفاتر نظارتی خلاف ماده واحده مصوب مجلس بود هرگز معظم له چنین سخنانی را بر زبان نمی آورد. جالب این است که از آن زمان (79 و 80) تاکنون کسی به مخالفت این توصیه ها و تأییدات با مصوبه مجلس اشاره ای نکرده است.
به فرض که همه آنچه در باب ماده واحده سال 77 گفته شد مورد قبول واقع نشود، باز می توان از راه دیگری اقدام شورای نگهبان در مورد تأسیس دفاتر نظارتی را قانونی نشان داد و آن این که بر اساس مصوبات سال 62 و 66 کشور همانگونه که گذشت شورای نگهبان در نوع هزینه بودجه خود دارای اختیار تام است و از قانون محاسبات عمومی کشور نیز مستثنا و معاف است. بر این اساس شورا می تواند بودجه خود را به هر گونه که خود تشخیص می دهد و در هر جا که خود لازم می بیند، هزینه کند. حال چه فرق می کند که آن را برای تشکیلات ستادی خود در مرکز هزینه کند یا برای اموری که در راستای وظایفش در شهرستانها لازم می بیند، هیچ کس هم نگفته است و نمی تواند بگوید که ماده واحده 77 ناقض مصوّبات سال 62 و 66 در باره امور مالی شورا است.
نکته دیگری که اشاره به آن خالی از لطف نیست این است که در بسیاری از کشورهای دیگر نهادهایی که نقش شورای نگهبان را در امر نظارت و تغییر قانون اساسی ایفا می کنند در تصویب آیین نامه داخلی و امور مالی مربوط به خود مجاز و مختارند. در این رابطه می توان به شورای قانون اساسی فرانسه اشاره کرد.
خلاصه و نتیجه
از مجموع مطالب گذشته نتیجه گرفته می شود که تأسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان به هیچ وجه مخالف قانون نه قانون اساسی و نه قانون عادی نیست بلکه این اقدام شورا در راستای هر چه بهتر عملیاتی کردن وظایف او انجام شده است و به همین دلیل مورد تأیید و تشویق مقام معظم رهبری واقع شده است.
1 مدرّس حوزه و عضو هیأت علمی دانشگاه علوم پزشکی بابل، محقق و نویسنده.
2 - سخنرانی وزیر کشور در جمع استانداران، روزنامه مردم سالاری، یکشنبه 19/5/1382.
3 - اعلمی، نماینده مجلس، در گفتگو با خبرنگار سیاسی ایرنا، روزنامه مردم سالاری، دوشنبه 27/5/82.
4 - روزنامه رسمی کشور، مجموعه قوانین سال 1377، پیشین.
5 - اطلاعیه روابط عمومی شورای نگهبان، روزنامه جمهوری اسلامی و مردم سالاری، سه شنبه 24/4/1382.
6 - کیهان، چهارشنبه 22/5/1382.
7 - حسین مهرپور، مجموعه نظریات شورای نگهبان، سازمان انتشارات کیهان، چاپ اول، سال 1371، صص8584.
8 - کیهان، 22/5/82.
9 - اطلاعیه شورای نگهبان، روزنامه جمهوری اسلامی، سه شنبه 24/4/82.
10 - سید رضا زواره ای، عضو حقوقدان شورای نگهبان، روزنامه جمهوری اسلامی، یکشنبه 26/5/1382.
11 - اطلاعیه شورای نگهبان، روزنامه جمهوری اسلامی، سه شنبه 24/4/82.
12 - گفتگوی دکتر عباسعلی کدخدایی، عضو حقوقدان شورای نگهبان با هفته نامه پرتو، دوشنبه 27/5/82.
13 - روزنامه مردم سالاری، دوشنبه، 27/5/82، ص 3.
14 - مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، 10/8/1377.
15 - همان.
16 - همان.
17 - همان.
18 - سید علی اکبر طبسی مدیر کل اداری، مالی شورای نگهبان روزنامه کیهان 2/6/82.
19 - ابراهیم عزیزی، سخنگو وعضو حقوقدان شورای نگهبان، کیهان 22/5/82.
20 - روزنامه کیهان، 2/6/1382.
