چرا برق کم می‌آوریم؟

ریشه مشکل کمبود برق در کشور چیست؟ کاهش سرمایه‌گذاری در این صنعت از کجا نشات می‌گیرد؟ چرا سرمایه‌گذاران بخش خصوصی برای توسعه ظرفیت‌‌‌های تولید برق و رهایی از بحران خاموشی، انگیزه کافی ندارند؟ شاید بتوان پاسخ این سوالات را در گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس در خصوص «بررسی آثار اقتصادی ناشی از عدم‌تحصیل اهداف قانون برنامه ششم و اجرای احکام قانونی از سوی وزارت نیرو» پیدا کرد. بخش عمده این گزارش به سیاستگذاری‌‌‌ها و جهت‌‌‌گیری‌‌‌های خلاف قانون وزارت نیرو در سال‌های گذشته، به‌‌‌ویژه زمینه بخش خصوصی تولیدکننده برق اختصاص دارد که تبعات این رویکردها، کاهش چشمگیر سرمایه‌گذاری در بخش تولید برق و ناترازی بین تولید و نیاز مصرف بوده که آثار زیانبار این سیاست به خاموشی‌‌‌های گسترده در تابستان 1400 منجر شد.

البته حتی همین حالا هم با ورود به زمستان، ‌‌‌ آژیر قطع برق به دلیل ضرورت تامین گاز اقصی‌نقاط کشور به صدا درآمده، به طوری که شرکت توزیع برق استان تهران با انتشار اطلاعیه‌‌‌ای از احتمال قطع‌شدن و محدودیت تامین برق در روزهای سرد پیش‌رو در پایتخت خبر داده است. این شرکت اعلام کرده که با توجه به کاهش دمای هوا در روزهای پیش‌رو و به تبع آن، افزایش مصرف گاز برای سیستم‌های گرمایشی، احتمال محدودیت در تولید برق ناشی از محدودیت در سوخت نیروگاه‌‌‌ها وجود دارد. در اطلاعیه شرکت توزیع برق استان، از شهروندان و مشترکان درخواست شده است تا با صرفه‌جویی در مصرف گاز و برق در تمام شبانه‌روز، این شرکت را در تامین برق پایدار همیاری کنند؛ وضعیتی که از ناپایداری کشور در زمینه تولید برق و فشار بی‌‌‌برقی بر رفاه عمومی حکایت دارد. پیش‌بینی‌ها حاکی از این است که اگر فکر عاجلی نشود، این بحران در سال‌های آینده نیز ادامه خواهد داشت.

بر اساس این گزارش، حوزه انرژی الکتریکی با ویژگی‌هایی همچون عدم‌قابلیت ذخیره‌سازی در مقیاس وسیع، نیاز به سرمایه‌گذاری اولیه زیاد و ملاحظات امنیتی تامین برق، مدیریتی ویژه می‌طلبد که چنان‌چه برنامه‌ریزی درستی برای افزایش تولید، توزیع و مصرف برق صورت نگیرد، با مشکل کمبود برق و بروز خاموشی مواجه خواهیم شد. صنعت برق با سهم حدود یک‌درصدی از تولید ناخالص داخلی، در رشد اقتصادی و رفاه اجتماعی نقش مستقیم دارد و عقب‌ماندگی در این حوزه می‌تواند به عاملی محدود‌کننده در برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌های اقتصادی تبدیل شود. از طرف دیگر، توسعه ظرفیت‌های برق کشور در کنار نیاز کشورهای مجاور می‌تواند اقتدار منطقه‌ای و امنیت کشور را تقویت کند. از آنجا که دولت به دلیل منع قانونی و محدودیت‌های بودجه‌ای قادر به گسترش سهم خود از تولید برق نیست، آنچه عرضه پایدار برق را تضمین می‌کند، حضور بخش خصوصی در ساخت و توسعه نیروگاه‌هاست. اما طبق آمار موجود رشد سالانه ظرفیت تولید برق در برنامه چهارم توسعه 3/ 8‌درصد و در سال‌های برنامه پنجم و ششم توسعه به ترتیب 8/ 3 و 8/ 2درصد بوده که این روند به‌خوبی نگرانی‌های موجود در زمینه تامین برق پایدار کشور را نشان می‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که صنعت برق کشور به‌رغم خودکفایی فنی و ظرفیت‌ها و مزیت‌های بالای تولید، از ضعف اساسی در حوزه اقتصاد انرژی رنج می‌برد که مهم‌ترین عامل آن بی‌ثباتی ناشی از عدم‌اجرا یا اجرای سلیقه‌ای قوانین است که موجب خروج سرمایه از این صنعت شده است. بنابراین چنانچه نظارت بر اجرای قوانین در صنعت برق تقویت نشود، رونق سرمایه‌گذاری به این صنعت کلیدی و زیرساختی باز نخواهد گشت. نکته مهم اینکه مجریان قانون بعضا به بهانه‌های غیرقابل قبول، وارد حوزه قانون‌گذاری شده و به اتخاذ تصمیم خارج از حدود اختیارات و مغایر قانون می‌‌‌پردازند، در حالی که حتی در شرایط ضرورت وجود خلأ قانونی یا ضرورت اصلاح حکم قانونی تنها راه ممکن، مراجعه به قانون‌گذار برای اتخاذ تصمیمات قانونی است.

 حوزه انرژی‌های پاک و تجدیدپذیر

بر اساس این گزارش، روند توسعه نیروگاه‌های حرارتی نشان می‌دهد که در سال‌های آتی، کشور به واردکننده گاز تبدیل خواهد شد. این در حالی است که ایران دارای ظرفیت شناخته‌شده 80هزار مگاوات تولید برق تجدیدپذیر است. پتانسیل زیاد انرژی‌های تجدیدپذیر در کنار ویژگی‌هایی همچون عدم‌نیاز به آب، سرعت بالای احداث، هماهنگی تولید با پیک مصرف برق، تولید پراکنده و کمک به کاهش تلفات شبکه و مباحث پدافند غیرعامل موجب شده است تا قانون‌گذار ضمن هدف‌گذاری در ماده «50» قانون برنامه ششم توسعه برای ایجاد 5‌هزار مگاوات ظرفیت تولید انرژی تجدیدپذیر و پاک، در دیگر احکام قانونی منابع و ملزومات این توسعه زیرساختی را تامین کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که اگر بخش دولتی قوانین و مقررات این حوزه را اجرا می‌کرد، ایجاد این ظرفیت تولید برق در پایان سال اول برنامه قابل تحصیل بود. به عبارت دیگر، اگر بخش دولتی، به‌ویژه وزارت نیرو تکالیف صریح و قانونی خود شامل محاسبه نرخ پایه تجدیدپذیر مطابق ضابطه قانونی، رعایت توزیع وزنی نرخ‌های خرید تضمینی برق برابر با نرخ پایه، ایجاد تعهدات دولتی خرید تضمینی در سقف قانونی 5هزار مگاوات با لحاظ نرخ پایه محاسباتی، تعدیل صورتحساب ماهانه نیروگاه‌‌‌ها به تاریخ پرداخت، رفع موانع تامین مالی در نظام بانکی و جذب سرمایه خارجی، همکاری با صادرات تولیدکننده برق و انجام تکالیف صریح قانونی مربوط به پیش‌بینی و درج منابع لازم در لوایح بودجه را انجام می‌داد، سرمایه‌گذاری در توسعه نیروگاه‌‌‌های تجدیدپذیر اقتصادی شده و هدف قانون‌گذار محقق می‌شود. در این میان، تحلیل کمیسیون اقتصادی مجلس این است که بخش دولتی، به‌ویژه وزارت نیرو به‌عنوان متولی تامین برق کشور با تخلفات گسترده و عدول از اجرای احکام قانونی مانع توسعه انرژی‌های تجدید‌پذیر شده و باعث تحمیل خسارات غیرقابل جبران به اقتصاد کشور شده است. در این گزارش، در درجه اول به این نکته اشاره شده که وزارت نیرو و سازمان برنامه‌وبودجه کشور بر اساس مواد «61» و «75» قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مکلف به پیش‌بینی و درج منابع مالی موردنیاز در بودجه سنواتی برای خرید تضمینی برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر، از محل ارزش سوخت صرفه‌جویی‌شده و منافع حاصل از عدم‌تولید آلاینده‌ها و حفاظت از محیط‌زیست به ازای برق تولیدی این قبیل نیروگاه‌ها، بوده‌اند. اما در عمل از سال 90 تا سال 1400، هیچ‌گونه منابعی از محل این قانون در لوایح و قوانین بودجه کل کشور منظور نشده است. این تخلف موجب عدم‌پرداخت به‌موقع و کامل صورت وضعیت‌های تولید برق تجدیدپذیر، عدم‌تمایل به سرمایه‌گذاری و تحمیل خسارت 29هزار میلیارد ریالی ناشی از تاخیر و تعدیلات قراردادی به بودجه عمومی کشور شده است.

دومین تخلف اشاره‌شده در این گزارش این است که وزارت نیرو بر اساس ماده «2» آیین‌نامه اجرایی ماده «61» قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی باید همه‌ساله نرخ پایه خرید تضمینی برق از نیروگاه‌های تجدید‌پذیر را بر اساس فرمول ارائه‌شده در ماده «2» همین آیین‌نامه محاسبه و ابلاغ کرده است، اما در طول برنامه ششم همواره نرخ‌های اعلامی وزارت نیرو بین 50 تا 80درصد کمتر از شرایط تکلیفی قانون و آیین‌نامه اجرایی قانون اعلام شده است. این تخلف وزارت نیرو در تعیین غیرقانونی نرخ‌های خرید تضمینی برق یکی از عوامل اصلی توقف سرمایه‌گذاری در این بخش و بروز خسارت شده است. از سوی دیگر، بر اساس ماده «3»آیین‌نامه اجرایی ماده «61» قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، نرخ پایه قرارداد خرید برق از نیروگاه غیردولتی باید بر اساس فرمول ارائه‌شده در این ماده و در زمان پرداخت تعدیل شود تا هم وزارت نیرو ملزم به تامین منابع برای پرداخت به‌موقع مطالبات شود و هم تاخیر در پرداخت موجب ضرر و زیان سرمایه‌گذار نشود، اما ساتبا از زمان ابلاغ این قانون در سال 1394 تاکنون، مبنای تعدیل را زمان ارسال صورت وضعیت قرار داده است؛ نه زمان پرداخت. این تخلف ساتبا در تغییر غیرقانونی زمان مبنای تعدیل، باعث ایجاد ضرر و زیان فراوان برای تولیدکننده و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران شده است. بر این اساس، در صورت پیگیری قضایی طلبکاران و اجرای قانون بار مالی بسیار سنگینی به وزارت نیرو و دولت تحمیل خواهد کرد. مورد چهارم اشاره‌شده در این گزارش به عملکرد ساتبا اشاره دارد. با استناد به ماده «یک» قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر، ساتبا موظف است مانده مطالبات تولیدکنندگان را در سامانه بدهی‌های دولت (سماد) ثبت کند. بر اساس بند «الف» ماده «10» قانون برنامه توسعه ششم نیز سازمان برنامه‌وبودجه کشور مجاز است هر سال باقی‌مانده مطالبات را با اختصاص اوراق مالی اسلامی در بودجه‌های سنواتی تسویه کند. از ابتدای سال 97 که ساتبا در پرداخت صورت‌وضعیت‌های تولیدکنندگان تاخیر کرده، تنها بخشی از بدهی‌ها در سامانه سماد ثبت شده است. همچنین سازمان برنامه‌وبودجه در بودجه‌های سنواتی سال‌های 98، 99 و 1400 به‌رغم انتشار اوراق مالی اسلامی در قالب تبصره «5» قانون بودجه، هیچ مبلغی را به پرداخت مطالبات تولیدکنندگان برق تجدیدپذیر اختصاص نداده است. تخلف ساتبا در ثبت صحیح مقادیر مطالبات شرکت‌های تولیدکننده برق و تخلف سازمان برنامه‌وبودجه در عدم‌تخصیص اوراق برای بازپرداخت مطالبات تولیدکنندگان، سبب عدم‌پرداخت حقوق مالی نیروگاه‌ها شده است.

 حوزه نیروگاه‌های غیرتجدیدپذیر

در این گزارش به 6مورد از تخلفات صورت‌گرفته در حوزه نیروگاه‌‌‌های غیرتجدیدپذیر اشاره شده است. طبق قانون برنامه پنجم وزارت نیرو باید نرخ پایه پرداخت بابت آمادگی نیروگاه‌ها را در ابتدای هر سال برنامه اعلام می‌کرد، اما هیات تنظیم بازار برق ایران با اقدامی خلاف قانون اجرای این حکم قانونی را در سال‌های 94 و 95 متوقف کرده و موجب تحمیل زیان مالی به نیروگاه‌ها که برق خود را در بازار عمده‌فروشی برق به فروش می‌رساندند، شده است. رای دیوان عدالت اداری در ابطال این تصمیم هیات تنظیم بازار برق ایران، تخلف وزارت نیرو و مسوولیت وزیر را اثبات کرده است. از سوی دیگر، بر اساس بند «ت» ماده «48» قانون برنامه ششم توسعه و ماده «6» دستورالعمل خرید تضمینی برق، وزارت نیرو موظف شده است حداکثر تا دوماه بعد از تاریخ ابلاغ این مصوبه (28اسفندماه سال 97)، ضوابط تعیین سقف نرخ انرژی و نرخ پایه آمادگی بازار عمده‌فروشی را تدوین و پس از تایید وزیر نیرو برای اطلاع عموم و ذی‌نفعان ابلاغ کند، اما به جای ابلاغ ضوابط، تنها به تعیین مورد نرخ پرداخته شده است. از سوی دیگر، هیات تنظیم بازار برق با استفاده از اختیارات وزیر نیرو و به بهانه تامین پایدار و مطمئن انرژی الکتریکی، بهره‌برداری از نیروگاه‌ها را ملزم به اخذ پروانه بهره‌برداری و نگهداری با اعتبار یکساله کرده و برای عدم‌رعایت آن مجازات مالی در نظر گرفته و با عدم‌تعریف شرایط و ضوابط صدور و تمدید آن و سوءاستفاده از آن برای دخالت در امور مالی و مدیریتی نیروگاه‌‌‌ها، سرمایه‌گذاری در تولید برق را فاقد جذابیت کرده است. در عین حال، وزارت نیرو و سازمان‌های زیرمجموعه آن موظفند در قراردادهای خرید برق از نیروگاه‌های تولیدکننده برق، ‌بندی در خصوص خسارت تاخیر در تادیه پرداخت درج کنند تا اثر تورم ناشی از تاخیر در پرداخت جبران شود، اما وزارت نیرو به این حکم قانونی عمل نکرده است. با احتساب مطالبات 250هزار میلیارد ریالی نیروگاه‌‌‌ها و لحاظ نرخ سود سپرده‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت (10 و 15درصد)، به ترتیب ماهانه 25هزار میلیارد ریال و 37هزار و 500میلیارد ریال تضییع حقوق نیروگاه‌ها ناشی از این تخلف قابل برآورد است که علاوه بر کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری در صنعت برق، لطمات جبران‌ناپذیر ناشی از تعویق برنامه‌های تعمیر، نگهداری و بهره‌برداری نیروگاه‌ها را به دنبال خواهد داشت. یکی دیگری از نکات اشاره‌شده در این گزارش مربوط به ما‌به‌التفاوت قیمت تکلیفی فروش برق است. طبق این گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور وفق ماده «6» قانون حمایت از صنعت برق کشور مکلف بوده ما‌به‌التفاوت قیمت تکلیفی فروش برق به مصرف‌کننده و قیمت واقعی تولید را در بودجه سنواتی پیش‌بینی و در مقاطع سه‌ماهه پرداخت کند، اما عدم‌اجرای این حکم قانونی به عدم‌پرداخت بدهی وزارت نیرو به صنعت برق منجر شده است. مورد دیگر به تکلیف دولت برای کاهش سهم خود در بنگاه‌های اقتصادی مشمول بند «ب» ماده «3» قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی برمی‌‌‌گردد که نیروگاه‌ها هم جزو آن هستند. در صورت اجرای این بند قانونی رقابت میان دولت و بخش غیردولتی در فروش برق کاهش یافته و وزارت نیرو فرصت بیشتری برای انجام وظایف حاکمیتی خود پیدا می‌کرد. در شرایط فعلی 40درصد تولید برق در شرکت‌های تولید برق کشور دولتی و متعلق به وزارت نیرو صورت می‌گیرد. از سوی دیگر، به دلیل شرایط نامساعد حاکم بر تولید برق کشور، بخش خصوصی انگیزه‌ای برای خرید نیروگاه و گسترش سهم خود از تولید برق ندارد.

 حوزه عمومی اقتصاد برق

قانون‌گذار برای تحقق اهداف برنامه ششم توسعه، با تعیین‌تکلیف اموری همچون شفاف و رقابتی کردن بازار معاملات، تجهیز منابع کافی، اعطای مجوز ایجاد تعهد دولتی و... زمینه فعالیت سرمایه‌گذاران در تولید برق را فراهم کرده است، اما طبق گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس، وزارت نیرو و مجموعه وابسته به آن از جمله شرکت‌های توانیر و مدیریت شبکه برق، ساتبا و... با ترک فعل و اقداماتی مغایر مانند محاسبه نادرست حق ترانزیت و حق بهره‌برداری از شبکه، ایجاد بازارهای موازی، غیرشفاف و غیررقابتی موجب شده‌اند احکام قوانین دائمی، برنامه‌های توسعه و مصوبات هیات وزیران به‌درستی اجرا نشوند و نیروگاه‌‌‌های بخش خصوصی از مزایای منابع حاصل از صرفه‌‌‌جویی مصرف سوخت و افزایش راندمان تولید، کشف قیمت و شفافیت در بورس محروم شده و با ثابت نگه‌داشتن قیمت فروش برق نیروگاه‌ها، سرمایه‌گذاری در صنعت نیروگاهی، فاقد توجیه اقتصادی شود.

با توجه به نکات ذکرشده در گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس از یکسو و ضرورت توسعه سرمایه‌گذاری در صنعت برق به منظور تامین برق پایدار، به‌خصوص در فصل‌های زمستان و تابستان، به نظر می‌رسد بررسی ابعاد تخلفات و ارائه راهکار برای رفع آنها باید در دستور کار سیاستگذاران قرار گیرد تا شرایط برای ایجاد انگیزه میان سرمایه‌گذاران در صنعت برق مجددا فراهم شود. ارزیابی‌‌‌ها حاکی از این است که ظرفیت عملی تولید برق در کشور در اوج پیک 56هزار مگاوات و مصرف در اوج پیک 66هزار و 400مگاوات بوده و بر این اساس، 10هزار و 400مگاوات بین تولید و مصرف برق اختلاف وجود دارد. بررسی‌‌‌های اجمالی نشان می‌دهد که مصرف برق کشور در اوج بار در فصول مختلف سال‌های دهه 90 به‌‌‌صورت میانگین، سالانه حدود 5/ 3درصد رشد داشته، در حالی که در اوج بار سال‌جاری، به 66هزار و 400مگاوات رسیده که نسبت به سال گذشته (58هزار و 250مگاوات)، حدود 14درصد رشد داشته است. صنعت برق کشور در دهه 90 با افت قابل‌‌‌توجه سرمایه‌گذاری در تولید نیز مواجه بوده که از 5/ 8‌‌‌درصد رشد اسمی سالانه به 5/ 3‌‌‌درصد رسیده است.